Eine Vorabkontrolle völkerrechtlicher Verträge?

Soll auch in Österreich eine Vorabprüfung völkerrechtlicher Verträge in Hinblick auf ihre Verfassungskonformität erfolgen, wie es der Präsident des Verfassungsgerichtshofes, Gerhart Holzinger, zuletzt in der „Pressestunde“ des ORF angeregt hat? Es gibt Argumente dafür und Argumente dagegen. Letztlich geht es hier auch um die Rolle der Verfassungsorgane in den Außenbeziehungen der Republik.

Zutreffend ist, dass die Ratifikation eines völkerrechtlichen Vertrages, der gegen die österreichische Rechtsordnung verstößt (in erster Linie gegen die österreichische Bundesverfassung), gravierende Probleme aufwerfen würde. Völkerrechtlich muss der Vertrag erfüllt werden, Artikel 27 der Wiener Vertragsrechtskonvention lässt keinen Zweifel daran (entgegenstehendes innerstaatliches Recht ist kein Entschuldigungsgrund für die Nichterfüllung eines völkerrechtlichen Vertrages).

Interne Kontrollmechanismen

Verfassungsrechtlich wäre dies aber unzulässig und wird somit nicht geschehen. Das Ergebnis ist Staatenverantwortlichkeit mit all den damit verbundenen Konsequenzen: internationale Brandmarkung, möglicherweise Sanktionen und Schadenersatzforderungen.

Nur: Wie realistisch ist dieses Szenario? Im Gegensatz zu anderen Experten halte ich eine solche Entwicklung für wenig wahrscheinlich, denn:
• Erstens: Vor der Ratifikation des Vertrages durchläuft dieser den parlamentarischen Kontrollprozess, der nicht nur politischer, sondern auch rechtlicher Natur ist.
• Zweitens: Die Bundesregierung selbst, von der im Normalfall ja die Initiative für den Abschluss eines völkerrechtlichen Vertrages ausgeht, hat größtes Interesse, die Verfassungskonformität der abzuschließenden Verträge sicherzustellen. Eine eventuelle Verfassungswidrigkeit würde ihr unmittelbar angelastet werden, was ihr auch innenpolitisch zum Nachteil gereichen kann und wird.
• Drittens: Für den Abschluss eines völkerrechtlichen Vertrages braucht es Partner und diese gehören regelmäßig der gleichen oder vergleichbaren Wertegemeinschaften an und verfügen ebenfalls über interne Kontrollmechanismen.

Spielräume und Grauzonen

Sicher gibt es oft breite politische Spielräume und oft auch echte Grauzonen. Die Entscheidung, ob die Verfassungskonformität eines völkerrechtlichen Vertrages in einem solchen Fall gegeben ist, ist dann – zumindest zum Teil – auch rechtspolitischer Natur. Und dann stellt sich die Frage, wer diese Entscheidung treffen soll: die Regierung oder ein Gericht.

Im zuletzt genannten Fall würde dies zu einer erheblichen Aufwertung des Verfassungsgerichtshofs in Österreich führen. Dem Verfassungsgerichtshof würden Kompetenzen zugesprochen, die teilweise politischer Natur sind. Dem Parlament würde eine Prärogative genommen.

Ob dies wünschenswert ist, ist zweifelhaft. Die politische Verantwortung für eine möglichst sachgerechte Kontrolle völkerrechtlicher Verträge durch das Parlament ist sehr groß und sie fordert Regierung und Opposition in ganz erheblichem Maße. Andererseits spricht in einer Demokratie wohl einiges dafür, diese Verantwortung beim Parlament zu belassen, in dem der eigentliche Souverän – das Volk – seine unmittelbare Vertretung findet.

Begrenzte Handlungsfähigkeit

Nicht zuletzt würde der Vorgang des Abschlusses völkerrechtlicher Verträge durch eine solche Regelung schwerfälliger werden; die außenpolitische Handlungsfähigkeit der Regierung würde eingeschränkt werden.

Prof. Peter Hilpold studierte Rechtswissenschaft, Volks- und Betriebswirtschaft. Anwaltsausbildung in Italien. Er lehrt Völkerrecht, Europarecht und Vergleichendes Öffentliches Recht an der Universität Innsbruck.

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("Die Presse", Print-Ausgabe, 14.09.2012)