Nicht Instrument der Parteien, sondern ihr Gegengewicht

Demokratie heißt wörtlich „Herrschaft des Volkes“ und bedeutet dem Sinn nach Selbstregierung und Selbstentscheidung in eigenen Angelegenheiten. Sie ist ihrer Idee nach Identität von Herrschern und Beherrschten, womit sich Herrschaft letztlich aufhebt. An ihre Stelle treten Freiheit und Selbstbestimmung.

Dass es im Alltag nicht so läuft, wissen wir alle. Wir bestimmen die uns gemeinsamen Angelegenheiten nicht selbst, sondern übertragen die Entscheidungsbefugnisse gewählten und auf Zeit bestellten Abgeordneten, die sie zum Teil wieder an ihnen verantwortliche Organe delegieren. Von ihnen erwarten wir, dass sie sich in professioneller Weise den allgemeinen Fragen widmen und nach eingehender Information und Beratung rationale und mehrheitlich akzeptable Entscheidungen treffen. Dafür haben sie sich nach Ablauf der Wahlperiode vor dem Volk zu verantworten. Praktisch kann Demokratie gar nicht anders funktionieren.

Davon geht auch unsere Verfassung aus. Sie lässt eine unmittelbare Mitwirkung des Volkes nur in eingeschränktem Ausmaß zu. Eine verbindliche Volksabstimmung ist überhaupt nur über einen Gesetzesbeschluss zulässig, also über eine Angelegenheit, die bereits intensiv vorberaten und in eine entsprechende Rechtsform gegossen wurde. Darüber hinaus kann eine bestimmte Anzahl von Staatsbürgern (auf Bundesebene mindestens 100.000) ein Gesetzgebungsverfahren durch ein Volksbegehren initiieren; die Entscheidung bleibt aber beim Parlament. Und schließlich gibt es noch Volksbefragungen, deren Ergebnis aber erst wieder von Politikern in eine verbindliche Entscheidung umgesetzt werden muss, für die sie auch politisch und rechtlich haften.

Lediglich für einen Fall schreibt die Bundesverfassung zwingend eine Volksabstimmung vor, wenn es um die Änderung eines der Grundprinzipien der Bundesverfassung – Demokratie, Republik, Rechtsstaat und Bundesstaat – geht. Aber es ist nicht der primäre Sinn dieser Regelung, das Volk regelmäßig über derartige Fragen abstimmen zu lassen, sondern eher der, dass solche Änderungen (und damit Abstimmungen) möglichst gar nicht stattfinden.

Am Beispiel Lissabon und Eberau

Die direkte Demokratie ist damit in Österreich – im Einklang mit allen anderen europäischen Staaten (eine gewisse Ausnahme bildet nur die Schweiz) – sehr begrenzt. Im Lichte der Idee der Demokratie stellt sich freilich die Frage, ob diese beschränkten Möglichkeiten, wenn schon nicht erweitert, so doch in dem bestehenden verfassungsrechtlichen Rahmen intensiver genutzt werden sollten. Gibt es nicht eine verbreitete Demokratiemüdigkeit, die ihre Ursache auch darin hat, dass sich die Bürger entgegen der Verheißung der Verfassung, dass alles Recht vom Volke ausgehe, von den öffentlichen Entscheidungsprozessen weitgehend ausgesperrt und von den Entscheidungen der Politiker „überfahren“ fühlen? In zwei Fällen ist diese Frage jüngst in Österreich aktuell geworden. Sie liegen geografisch und sachlich weit auseinander und weisen dennoch manche Gemeinsamkeit auf, sodass sie vielleicht zu allgemeinen Schlüssen berechtigen.

Der erste Fall betraf den Vertrag von Lissabon. Es gab in Österreich eine breite Bewegung für eine Volksabstimmung über diesen Vertrag. Von den zuständigen Politikern wurde dies damit abgelehnt, dass eine solche Abstimmung verfassungsrechtlich nicht geboten sei – ein nicht sehr überzeugendes Argument, weil sie ja nicht auch (wie etwa in Deutschland) verfassungsrechtlich verboten gewesen wäre. Man wollte aber diese Volksabstimmung nicht, weil ein negativer Ausgang vorauszusehen war, teils wegen des seit Längerem angestauten EU-Frusts, teils wegen der Kampagne eines Massenblattes, das nicht vor den abstrusesten Argumenten zurückschreckte. Es ging den Befürwortern eines solchen Referendums auch nur darum, den Vertrag zu verhindern. Dieser Vertrag war aber das Ergebnis eines jahrelangen mühsamen Diskussions- und Verhandlungsprozesses und bildete den kleinsten gemeinsamen Nenner aller Mitglieder über eine Verbesserung der Struktur der Union. Eine Volksabstimmung hätte auch diesen kleinen Schritt unterbunden. Zur Lösung der vielfältigen Probleme der EU hätte sie aber nicht das Geringste beigetragen.

Ähnliches spielt sich derzeit im südlichen Burgenland ab. Gewiss hat die katastrophale Strategie einer Ministerin eine vernünftige Diskussion über die Frage der Sinnhaftigkeit eines großen Erstaufnahmezentrums für Asylwerber in einer entlegenen Gemeinde von vornherein verpatzt. Aber die dagegen eingesetzte Volksbefragung löst das Problem genauso wenig. Wie sie ausgehen wird, wissen die Initiatoren schon heute: nämlich gegen das geplante Projekt. Von einer „Frage“ kann also gar nicht ernsthaft die Rede sein.

In beiden Fällen, so unterschiedlich sie in der Sache sind, erweist sich die direkte Demokratie als bloßes Verhinderungsinstrument ohne Lösungskapazität. In beiden Fällen wird mit Ressentiments gespielt – dort gegen „korrupte EU-Bürokraten“, hier gegen „kriminelle Ausländer“. Gegen eine derartige Politik der Gefühle haben sachliche Argumente keine Chance; eine rationale Diskussion findet von vornherein nicht statt.

Darf man daraus den Schluss ziehen, dass die Instrumente einer direkten Demokratie stets fehl am Platze sind?

Die Volksabstimmung über eine so grundsätzliche Frage wie jene des EU-Beitritt war nicht nur verfassungsrechtlich geboten, sondern auch in der Sache sinnvoll: Sie hat zur Verankerung eines Europabewusstseins der Österreicher einiges beigetragen. (Für jene, denen dieses immer noch zu gering ist: Ohne die Abstimmung wäre es noch viel geringer.) Auch für das Referendum über die Atomenergie gab es gute Gründe. In beiden Fällen war auch die unverzichtbare Voraussetzung einer sachlichen Auseinandersetzung, die Befürworter wie Gegner gleichermaßen zu Wort kommen lässt, einigermaßen gegeben. Dass aber manchmal der Mut zu einer Entscheidung ohne Volksbeteiligung angebracht ist, lässt sich am Beispiel des Vertrags von Lissabon ablesen.

Was Volksbefragungen betrifft, so sollte es bei einer ernst gemeinten Frage bleiben (wie einst im Fall der Landeshauptstadt für Niederösterreich oder des Ausbaues des Flötzersteigs in Wien). Voraussetzung ist eine objektive, umfassende Information der Bevölkerung sowie die Offenheit der Politik, jedes Ergebnis zu akzeptieren, ohne durch manipulierte Fragestellungen dieses Ergebnis vorwegzunehmen. Ein Missbrauch dieses Instrumentes ist es auch, wenn damit parteipolitische Konflikte ausgetragen werden. Direkte Demokratie soll ein Gegengewicht gegen den Parteienstaat sein, nicht dessen Instrument.

Kurz: Es stellt sich nicht ernsthaft die Frage, ob die direkte Demokratie der repräsentativen Demokratie vorzuziehen ist. Demokratie kann nur als parlamentarische Demokratie funktionieren. Die direkte Demokratie ist dagegen ständig in Gefahr, in undemokratische Manipulation umzuschlagen. Sie sollte daher von den gewählten Repräsentanten nur mit Augenmaß eingesetzt werden. Andernfalls hätte die Entscheidung der Väter des Bonner Grundgesetzes, sie völlig zu unterbinden, durchaus einiges für sich.

Theo Öhlinger ist em. Ordinarius für öffentliches Recht an der Universität Wien und war 2007/08 Mitglied der Arbeitsgruppe Verfassungsreform im Bundeskanzleramt.

("Die Presse", Print-Ausgabe, 16.01.2010)