Sicherheitsrat stützt sich offenbar nur auf das Selbstverteidigungsrecht der Staaten.
Wien. Der Kampf gegen den sogenannten Islamischen Staat erreicht mit den Anschlägen von Paris auch aus völker- und europarechtlicher Sicht eine neue Dimension. Frankreich bat letzte Woche schließlich die übrigen EU-Mitglieder um Beistand, und der Sicherheitsrat erließ vergangenen Freitag einstimmig eine Resolution in dieser Angelegenheit. Ihre Formulierung besticht allerdings nicht durch Klarheit, was auch neutralitätsrechtliche Bedeutung hat.
•Die UN-Resolution. Die vom Sicherheitsrat einstimmig beschlossene Resolution 2249 verurteilt neben den Terroranschlägen von Beirut und Paris sowie jenem auf ein russisches Flugzeug über der Sinai-Halbinsel unter anderem allgemein die weitreichenden und systematischen Menschenrechtsverletzungen des Islamischen Staats sowie dessen Zerstörung und Plünderung von Kulturschätzen auf das Schärfste. Neben der Notwendigkeit, die Verantwortlichen zur Rechenschaft zu ziehen, sollen Staaten vermehrt gegen die Terrorismusfinanzierung und den Strom ausländischer Kämpfer vorgehen.
Die bedeutendste und zugleich problematischste Bestimmung ist jedoch Paragraf 5. Dieser fordert alle Staaten, die über die notwendigen Mittel verfügen, dazu auf, im Rahmen des Völkerrechts – insbesondere der Satzung der Vereinten Nationen – auf den Gebieten des Islamischen Staats „alle notwendigen Mittel“ zu ergreifen, um terroristische Akte zu verhindern und seine in Syrien und dem Irak gelegenen Stellungen zu zerstören. Im Gegensatz zu einem früheren, von Russland eingebrachten Entwurf müssen auf dieser Grundlage ergehende Angriffe auch nicht mit Bashar al-Assads Regierung abgesprochen werden (am Rand sei erwähnt, dass die irakische Regierung ihr Einverständnis für Militärschläge auf ihrem Gebiet erteilt hat).
Auch wenn die Wortformel „alle notwendigen Mittel“ im Jargon des Sicherheitsrats die Anwendung von Gewalt meint, ist allerdings nicht klar, ob er eine solche tatsächlich mandatiert. So beinhaltet die Resolution keinen Verweis auf Kapitel VII der Satzung der Vereinten Nationen. Außerdem fehlt die dafür typische Formulierung, Staaten zur Gewaltanwendung zu „autorisieren“ oder eine solche zu „beschließen“. Das gewichtigste Argument dagegen ist jedoch der Verweis auf die Satzung der Vereinten Nationen: Es scheint, als würde der Sicherheitsrat damit lediglich zum militärischen Vorgehen auf Basis der ohnehin bereits bestehenden Rechtsgrundlage– das Selbstverteidigungsrecht– aufrufen beziehungsweise dieses absegnen. Auch Frankreich, das die Resolution eingebracht hat, will sie in diesem Sinn verstanden wissen.
•Der EU-Beistandsfall. Frankreich hat sich bereits vergangene Woche auf die mit dem Vertrag von Lissabon neu geschaffene Beistandsverpflichtung nach Artikel 42 (7) des Vertrags über die Europäische Union berufen. Dieser zuvor noch nie ins Spiel gebrachten Bestimmung zufolge sind die übrigen EU-Mitglieder dazu verpflichtet, im Fall eines bewaffneten Angriffs gegen ein EU-Mitglied „alle in ihrer Macht stehende Hilfe und Unterstützung“ zu leisten. Ob und inwiefern diese Bestimmung die österreichische Neutralität verletzt, ist seit jeher heftig umstritten. Schließlich wird die EU damit im strengen Sinn zu einem Militärbündnis, was vom Neutralitätsgesetz explizit untersagt wird. Andererseits ist die Formulierung schwammig. Die Mitgliedstaaten der EU müssen, wie im Übrigen auch bei der Nato-Beistandspflicht, nicht zwangsläufig militärische Unterstützung leisten oder gar aktiv selbst gegen den Angreifer vorgehen. Denkbar wäre etwa das Bereitstellen finanzieller Mittel oder die Entlastung Frankreichs in anderen Operationen (beispielsweise jener in Mali). Außerdem legt die Beistandsverpflichtung explizit fest, „den besonderen Charakter der Sicherheits- und Verteidigungspolitik bestimmter Mitgliedstaaten“ nicht zu berühren. Aufgrund dieser sogenannten irischen Klausel ist Österreich als neutrales Land rechtlich nicht dazu verpflichtet, Frankreich allzu weitreichende Unterstützung zukommen zu lassen; man könnte sogar argumentieren, dass überhaupt keine Solidaritätsleistung geschuldet ist.
•Der IS und die Neutralität. Davon abgesehen bleibt offen, welche von Österreich auf dieser Grundlage freiwillig gesetzten Handlungen sich mit der Neutralität vereinbaren lassen. Verteidigungsminister Gerald Klug meinte im Zusammenhang mit einer möglichen militärischen Beteiligung am Kampf gegen den Islamischen Staat erst jüngst, dass es gegenüber Terrorismus keine Neutralität geben könne. Sofern er damit die polizeiliche Zusammenarbeit oder die Entsendung zusätzlicher Blauhelme meint, besteht kein grundsätzliches Problem. Ungleich schwieriger wäre eine – zum gegenwärtigen Zeitpunkt freilich hypothetische – österreichische Beteiligung am Kampf gegen den Islamischen Staat. Dies wäre nach überwiegender Ansicht – die auch in der Schweiz vertreten wird – auf Grundlage einer Sanktionsmaßnahme des Sicherheitsrats möglich. Zum einen gilt ein derartiges Vorgehen nicht als zwischenstaatlicher Krieg, sondern als Polizeiaktion der internationalen Gemeinschaft. Zum anderen genießt die UN-Satzung Vorrang.
Historischer Präzedenzfall für diese Auffassung ist die anlässlich der im Zusammenhang mit dem irakischen Angriff auf Kuwait 1990 erlassene Resolution 678, die eine Autorisierung zur Gewaltanwendung gegen den Irak vorgesehen hat. Österreich hat damals Flüge der US-Luftwaffe über sein Territorium zugelassen. Wie oben geschildert, hat der Sicherheitsrat im vorliegenden Fall allerdings nicht die Anwendung von Gewalt autorisiert, sondern eher das Selbstverteidigungsrecht bekräftigt. Hier ist die aktive und direkte Unterstützung neutralitätsrechtlich weniger einfach. Obwohl es sich beim Islamischen Staat seiner Namensgebung zum Trotz um keinen Staat im rechtlichen Sinn handelt, operiert er immer noch auf syrischem Gebiet, wobei es den französischen Luftangriffen nach wie vor am Einverständnis der Regierung Bashar al-Assads fehlt. Offen bleibt, wie derartige Konfliktszenarien die Neutralität beeinflussen werden.
("Die Presse", Print-Ausgabe, 23.11.2015)