Wenn die Verstaatlichung ihren Zweck verfehlt

Wien. Die Verstaatlichung von Unternehmen spielte in der Zweiten Republik eine bedeutende Rolle. In den Jahren 1946 und 1947 wurden zahlreiche Großbetriebe per Gesetz verstaatlicht – und ab 1993 wieder privatisiert. Damit ging ein denkwürdiges Kapitel österreichischer Industriegeschichte zu Ende. Allerdings könnte das Ganze – wie der folgende Beitrag zeigt – noch ein brisantes juristisches Nachspiel haben.

Die Liste der allein durch das 1. Verstaatlichungsgesetz im Jahr 1946 – damals entschädigungslos – verstaatlichten 70 (darunter alt eingesessenen) Unternehmen liest sich auch heute noch wie das Who is Who der österreichischen Wirtschaft. Ohne wirtschaftlichen Plan, ziemlich wahllos – getreu parteipolitischen Präferenzen – wurden nicht nur die Anteilsrechte namhafter Banken (wie Creditanstalt und Länderbank), sondern zum Beispiel auch bedeutender Gesellschaften der Stahlindustrie (wie Schoeller-Bleckmann und Böhler), der Chemie- und Erdölindustrie (wie Shell-Floridsdorfer), des Bergbaus (wie Montanwerke Brixlegg) und des Maschinenbaus (wie Rumpel, AEG-Union und Elin) verstaatlicht.

"Ein erster Schritt"

In der entscheidenden Sitzung des Nationalrats vom 26. Juli 1946 waren sich SPÖ und ÖVP darüber einig, dass das 1. Verstaatlichungsgesetz – so Abgeordneter Proksch (SPÖ) als Berichterstatter – „ein erster Schritt“, ja „nur ein Anfang“ zu einer „neuen Wirtschafts- und Gesellschaftsform“ sei. Von einer „krisenfesten Wirtschaft“ als Ziel der Wirtschaftspolitik war die Rede – und der Weg dahin lautete: „Überführung der Produktionsmittel in den Besitz des gesamten Volkes“. Damit verbanden Abgeordnete wie Rainer (ÖVP) und Krisch (SPÖ) den Traum von „Vollbeschäftigung“ und „Werksgenossenschaften“ als neue (künftige) Besitzer der Verstaatlichten. Insgesamt verlief die – in den stenografischen Protokollen nachzulesende – Debatte politisch wortreich, juristisch aber inhaltsleer.

Wäre es im Jahr 1946 nach den politischen „Hardlinern“ – wie den Abgeordneten Fischer und Honner (beide KPÖ) – gegangen, so wären noch weit mehr Branchen beziehungsweise bis zu 235 Unternehmen nicht mehr „dem Gewinnstreben einzelner überlassen“ geblieben, sondern der staatlich „geplanten und gelenkten Wirtschaft“ zugutegekommen. Die antikapitalistische und -imperialistische Propaganda lief auf Hochtouren. So wurde vor und während der Sitzung versucht, die Liste der zu verstaatlichten Unternehmen um beispielsweise die Veitscher Magnesitwerke, Waagner & Biro und Julius Meinl zu erweitern. Doch offenbar „manch guter Beziehung“ (Krisch) war es zu verdanken, dass es nicht soweit kam.

Das 1. Verstaatlichungsgesetz

Das 1. Verstaatlichungsgesetz wurde – unter lebhaftem Beifall – einstimmig im Parlament beschlossen und trat nach Kundmachung im Bundesgesetzblatt am 17. September 1946 in Kraft. Die auf eine „Sozialisierung“ der gesamten Urproduktion hinauslaufenden Änderungsvorschläge hatten keine Chance. Das Gesetz war – im Geist der damaligen Parlamentarier – eine Absage gegenüber den „Auswüchsen“ des „liberalen Kapitalismus“. Nie wieder sollten die Unternehmen „Profitinteressen einzelner Unternehmer oder gar gänzlich unbeteiligter Aktionäre dienen“ (Proksch). Ein frommer Wunsch und eine naive Illusion, die rückblickend betrachtet ins Gegenteil umschlugen.

Trotz damaliger Einigkeit und Euphorie im Hohen Haus stand die Verstaatlichung von Anfang an juristisch auf „wackligen Beinen“. Sie stützte sich auf ein einfaches Bundesgesetz, nicht im Verfassungsrang und ohne (vergleichbares) Vorbild. Eben ein „erster Schritt zur Schaffung einer gesunden, krisenfreien Wirtschaftsverfassung“, wie auch der dürre parlamentarische Ausschussbericht betont. Und das Gesetz hatte eine (verhängnisvolle) Besonderheit, nämlich die „sofortige Übereignung von Unternehmungen“. Sofort hieß ohne irgendeine Frist, sondern jetzt, im Moment des Beschlusses beziehungsweise der Kundmachung des 1. Verstaatlichungsgesetzes waren die Unternehmen enteignet.

Enteignung wirkte sofort

Das 1. Verstaatlichungsgesetz machte gewissermaßen den „Bock zum Gärtner“, indem der Gesetzgeber durch die Sofortübereignung zum Gesetzesvollzieher wurde. Dadurch wurde die Gewaltentrennung aufgehoben. Die Enteigneten wurden mit einem Schlag vor vollendete Tatsachen gestellt. Auf die Frage, ob die Enteignung verhältnismäßig und erforderlich sei, wurde mit keinem Wort eingegangen. Alternativen oder „gelindere Mittel“ als die Verstaatlichung wurden erst gar nicht erwogen. Eine effektive gerichtliche Kontrolle durch Verfassungsbeschwerde seitens der Entrechteten existierte damals nicht. Eine (unabhängige) richterliche Prüfung, ob die Enteignung gegenüber ihnen als Grundrechtsträger zulässig sei, war damit für sie unmöglich. Fazit: Den Enteigneten wurde de jure ihr Rechtsschutz und de facto ihre wirtschaftliche Existenz entzogen.

Diese Sofortenteignung – juristisch eine „Achillesferse“ – war aber vorerst aus (partei)politischen Gründen nicht problematisch. Solange alle betroffenen Unternehmen in staatlicher Hand waren, konnten die ehemaligen Eigentümer beziehungsweise ihre Rechtsnachfolger allenfalls auf Entschädigung hoffen. Die bekamen sie auch verspätet durch sogenannte „Verstaatlichungs-Entschädigungsgesetze“ (ab Mitte der Fünfzigerjahre). Der Wermutstropfen hierbei war jedoch die aufoktroyierte Art und Höhe der Entschädigung; die Wertpapiere („Bundesschuldverschreibungen“) entsprachen einem Bruchteil des realen Werts. Nicht minder bitter, dass deshalb eingeklagte Differenzbeträge vom Verfassungsgerichtshof (1957) – nach dem die gesetzliche Verjährungsfrist von sechs Monaten abgelaufen war – wegen Unzuständigkeit abgeschmettert wurden.

Verstaatlichung blockierte Grundrecht

Die gesetzlich gelöste – sprich: politisch paktierte – Entschädigungsfrage ab dem Jahr 1954 samt dem vom 1. Entschädigungsgesetz abweichenden – und Unternehmen wie die Schmidhütten „privilegierenden“ – 2. Entschädigungsgesetz 1959 löste das mit der Verstaatlichung verbundene Rechtsproblem nicht. Das konnte das Gesetz auch nicht, denn die Lösung dieses Problems lag „in der Wurzel“ (Korinek) der Enteignung, also in dem – dem Gesetz übergeordneten – Verfassungsrecht. Endgültig wirksam wird eine Enteignung nämlich nur dann, wenn der den Enteignungsgrund bildende öffentliche Zweck verwirklicht ist. Bis dahin steht die Enteignung als schärfster Eingriff in das Grundrecht auf Eigentum unter „Vorbehalt“. Und wenn die Enteignung nicht der Verwirklichung des Zwecks dient beziehungsweise hierfür ungeeignet ist, so ist sie rückgängig zu machen.

Bemerkenswert ist, dass die Enteigneten auf die Rückübereignung keinen gewöhnlichen, sondern einen verfassungsrechtlichen Anspruch haben. Das heißt, dieser Anspruch leitet sich direkt aus dem Grundrecht ab und verjährt deshalb nicht. Diese schlichte – vom Verfassungsgerichtshof seit dem Jahr 1980 (im Zusammenhang mit Restitutionsansprüchen) mitgetragene – Erkenntnis ist purer Sprengstoff im Fall der Verstaatlichung. Denn damit drohen seither bei einer Reprivatisierung der Verstaatlichten grundrechtliche Rückübereignungsansprüche der Enteigneten. Anders gewendet: Nur solange die Unternehmen verstaatlicht waren, waren auch die Ansprüche der Enteigneten „kalt gestellt“.

VfGH: Gesetzlich geregelter Sonderfall

Kommen wir noch einmal zurück in die Jahre 1952 und 1956, als der Gerichtshof die Verstaatlichung lapidar „als einen gesetzlich festgelegten Sonderfall einer Enteignung“ qualifizierte – und ohne (stichhaltige) Begründung die Verfassungsmäßigkeit des 1. Verstaatlichungsgesetzes bestätigte. Das überrascht – aus heutiger Sicht – nicht; vielmehr entsprach es dem „Zeitgeist“, dass die „lebenswichtige“ Grundindustrie und die Unternehmen verstaatlicht wurden, „bei denen die Gefahr bestanden hatte, dass sie als deutsches Vermögen von den Besatzungsmächten in Anspruch genommen werden könnten“. Das sei der Zweck des Gesetzes und damit wischte der Verfassungsgerichtshof unreflektiert den Vorwurf der Willkür bei der Auswahl der verstaatlichten Unternehmen vom Tisch.

Allerdings blieb das – treffend als „Gelegenheitsgesetz“ (Kastner) bezeichnete – 1. Verstaatlichungsgesetz weiterhin ein „Sonderfall“. Der 1956 vom Gericht zur sachlichen Rechtfertigung der Verstaatlichung – ungeprüft – aus unrichtig wiedergegebenen Zitaten der parlamentarischen Protokolle konstruierte Zweck war zudem nicht nur unbestimmt und widersprüchlich, sondern spätestens nach dem Staatsvertrag im Jahr 1955 überholt. Deshalb wurden die Erdölunternehmungen im Jahre 1955 (durch das „Wiener Memorandum“) wieder den ursprünglichen Eigentümern eilends zurückgegeben – und deshalb wurden auch die Banken ab dem Jahr 1956 teilprivatisiert. Der Großteil der konfiszierten Unternehmen blieb aber – wohl auch mangels Lobby – fest in staatlicher Hand.

Privatisierung als Wendepunkt

Das Blatt wendete sich erst, als die Verstaatlichte nicht mehr nur ein rechtlicher „Sonderfall“ war, sondern auch zum politischen „Problemfall“ wurde. Misswirtschaft (wie der Intertrading-Skandal 1985) und jahrzehntelanger Parteienproporz waren wesentliche Ursache dafür. Die Politik – ganz im Trend der Zeit – sah daher Anfang der Neunzigerjahre in der Privatisierung das Allheilmittel für die hinuntergewirtschaftete Verstaatlichte. Auslöser dieser „bedeutendsten Änderung in der österreichischen Industriepolitik seit dem 1. Verstaatlichungsgesetz“ (Riemer) war die Auflösung des bisherigen ÖIAG-Konzerns und der Verkauf beziehungsweise Börsengang von Schoeller-Bleckmann und Co.

Entgegen dem Geist des 1. Verstaatlichungsgesetzes wurde seit dem Jahr 1993 das „Familiensilber“ an Dritte verscherbelt. Anders als 1946 hatte aber die Reprivatisierung der Verstaatlichten einen – irreparablen – verfassungsrechtlichen Haken. Mit anderen Worten war mit der Privatisierung der – durch die Sofortübereignung mittels 1. Verstaatlichungsgesetz begründete – Systembruch mit der österreichischen Verfassung nicht mehr zu kitten. Denn: Nicht nur dieses Gesetz verlor gegenüber jedem privatisierten Unternehmen seine Wirkung – zugleich lebten damit seither auch die Ansprüche auf Rückgängigmachung der Enteignung auf. Hierbei mag es noch verfassungsrechtlich paradox klingen, dass ein einfaches Gesetz fast 50 Jahre ein Grundrecht in „Schach“ hielt.

Das alles wirft ein bezeichnendes Licht auf die Rechtskultur in der Zweiten Republik. Der Bogen spannt sich hierbei vorläufig von der „sofortigen Übereignung“ von Privateigentum anno 1946 bis zu der Privatisierung der Verstaatlichten ab 1993. Dazwischen lag ein bahnbrechendes – wenngleich für die Enteigneten erst seit 1993 relevantes – Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofs aus dem Jahr 1980. Demnach sollten Enteignete beziehungsweise deren Rechtsnachfolger oder Erben wegen der Zweckverfehlung der Verstaatlichung Ansprüche auf Rückübereignung (beziehungsweise auf Geldersatz) haben. Wohlgemerkt „sollten“, denn der Autor dieser Zeilen hegt noch realpolitische Bedenken, dass die, die hier Recht haben, derzeit auch Recht bekämen.

Martin Kind ist Universitätsdozent in Wien. Er stammt aus einer Familie, die von einer Enteignung betroffen war.

("Die Presse", Print-Ausgabe, 06.02.2012)