Von politischer Korruption ist neuerdings hierzulande viel die Rede. Und was ist mit Ärzten, die von Pharmakonzernen „angefüttert“ werden? Wo bleibt eine effiziente Börsenkontrolle? Korruptionsbekämpfung in Österreich: eine Zwischenbilanz.
Korruption ist in aller Munde. Nicht wenige österreichische Medien haben das Jahr 2012 in ihren Rückschauen als „Jahr der Korruption“ bezeichnet. Tatsächlich startete 2012 nach jahrelangem Stillstand ein Reigen von Strafprozessen wegen politischer Korruption und Wirtschaftskorruption: Die Staatsanwälte erhoben Anklagen gegen den früheren Innenminister Ernst Strasser, gegen den stellvertretenden Kärntner Landeshauptmann Josef Martinz und gegen den politiknahen Lobbyisten Alfons Mensdorff-Pouilly. Gegen weitere prominente Verdächtige wird ermittelt. Die Fälle dokumentieren das Absinken Österreichs ins europäische Mittelfeld, was die Verbreitung von Korruption betrifft. So ist nach Expertenmeinung Korruption in Deutschland und der Schweiz weniger ausgeprägt. Doch wo steht Österreich bei Korruption und Korruptionsbekämpfung aktuell?
Rechtspolitisch interessieren bei einer solchen Bilanz drei Themenbereiche: die Rahmenbedingungen für Korruption in Politik und Verwaltung, die strafrechtlichen Bestimmungen und die Schlagfähigkeit des Justizsystems bei der Verfolgung von Korruption.
Erstens: Amtsgeheimnis versus Transparenz. Während in skandinavischen Staaten die gesamte staatliche Verwaltung weitgehend einem Transparenzgebot unterliegt, dominiert in Österreich das Amtsgeheimnis das staatliche Handeln. In Schweden etwa können Bürgerinnen und Bürger den Großteil der Akten der Verwaltung einsehen. Stechen einem beim Spazierengehen ungewöhnlich hohe Dachausbauten ins Auge, so kann man in die Bauakten Einsicht nehmen und die Namen der beteiligten Architekten und Beamten erheben. Wird eine neue Schottergrube bewilligt, so kann man die näheren Umstände und Auflagen den Behördenakten entnehmen.
In Österreich ist es mitunter schwierig, Einsicht selbst in jene Akten zu erhalten, die einen direkt betreffen. Akteneinsichtsbegehren sieht die Beamtenschaft überwiegend als Störung, das Auskunftspflichtgesetz konnte daran wenig ändern. Akten, in denen man selbst nicht Partei war, kann man gar nicht einsehen. Behördenhandeln wird so für Medien und Bürgerinnen und Bürger schwer kontrollierbar.
Bei den klassischen Bestechungsdelikten gibt es grundsätzlich zwei Gewinner, den Beamten und den Bestecher, die in einer von der Amtsverschwiegenheit geprägten Verwaltung wenig zu befürchten haben. Die Umstellung der staatlichen Verwaltung auf ein Transparenzsystem wäre die entscheidende präventive Maßnahme gegen Korruption im öffentlichen Sektor – zivilgesellschaftliche Initiativen wie jene von Josef Barth und Hubert Sickinger (www. transparenzgesetz.at) treffen daher den Punkt. Die Causae Buwog, Skylink, Birnbacher und Eurofighter hätten in einem transparenten System so nicht passieren können. So manche befremdlich begründete Einstellung eines Strafverfahrens wäre wohl nicht erfolgt, müssten Staatsanwaltschaften ihre Einstellungsentscheidungen im Internet veröffentlichen.
Zweitens: Strafbestimmungen gegen Korruption. Klassische Bestechungshandlungen wie die positive Erledigung eines Ansuchens um eine gewerberechtliche Bewilligung gegen ein Geldkuvert stehen seit je unter Strafe. Andere klassische Korruptionshandlungen, vor allem das sogenannte Anfüttern, waren in Österreich lange straffrei. Beim Anfüttern versucht der Bestecher, durch regelmäßige Geschenke einegute Stimmung bei Behörden und Politik zu schaffen, um dann im Fall der Fälle mit Wohlwollen rechnen zu können. Man denke an Bauunternehmen, die Politikern Urlaubsreisen oder Festspielbesuche finanzieren, an Architekten, die Baureferenten zum Essen einladen et cetera.
Es bedurfte jahrelanger Kritik internationaler Gremien, bis Österreich 2008 unter der damaligen Justizministerin Maria Berger sein Korruptionsstrafrecht massiv verschärfte und erstmals das Anfüttern unter Strafe stellte. Bergers Nachfolgerin, Bandion-Ortner, schlug dem Parlament bereits im Folgejahr eine Neuregelung vor, die inhaltlich eine Verwässerung des Korruptionsstrafrechts bedeutete – ein verheerendes Signal. Die Lockerung gab dem Druck aus Kultur und Sport nach. Die Argumentation, strenge Korruptionsbestimmungen wären der Tod des Sponsoring, ist freilich falsch. Sponsoring hat per se mit Korruption nichts zu tun. Auch ist es keinem Unternehmen versagt, verdiente Mitarbeiter oder gute Kunden zu Festspielen und in Stadien einzuladen. Was nicht angeht, ist, dass der Telekommunikationskonzern den Telekomregulator einlädt oder der Baumeister den Leiter der Bauabteilung. Die Wirtschaft kennt diese Regeln aus dem Ausland – von ihr kam weit weniger Widerstand gegen strenge Korruptionsgesetze als aus Sport und Kultur.
Mit 1. Jänner 2013 ist nun die dritte Änderung des Korruptionsstrafrechts binnen weniger Jahre in Kraft getreten. Im Wesentlichen wurde die Lockerung zurückgenommen, das Anfüttern ist nun wieder strafbar. Und doch hat der Gesetzgeber neue Lücken aufgetan: So sind nun Geschenke für pflichtgemäße Amtsgeschäfte erlaubt, wenn sie gemeinnützigen Zwecken gewidmet sind. Das ermöglicht, wie der frühere Leiter der Korruptionsstaatsanwaltschaft, Walter Geyer, kritisiert, Deals wie diesen: „Betriebsanlagengenehmigung gegen ein neues Feuerwehrauto für den Feuerwehrverein.“ Das neue Gesetz ist also in Summe ein Schritt nach vorne, zu einem Korruptionsstrafrecht ohne Schlupflöcher vermag sich der Gesetzgeber freilich noch nicht durchzuringen.
Drittens: Korruptionsverfolgung.Bis zur Mitte der 2000er-Jahre erfolgten in Österreich kaum strafrechtliche Verurteilungen wegen Korruption. Wenn, dann traf es kleine Beamte, die für mehr oder weniger lässliche Sünden oft harte Strafen erhielten. Bei bedeutenden Verdachtsfällen tat sich freilich wenig – was die Kritik internationaler Gremien wie OECD und Europarat provozierte. Es zeigte sich, dass die lokalen Staatsanwaltschaften nicht willens oder in der Lage waren, Korruption ernsthaft zu verfolgen. Die Wende brachte die – ebenfallsvon Ministerin Berger erdachte – zentrale österreichische Korruptionsstaatsanwaltschaft. Sienahm 2009 ihre Arbeit auf und wurde mittlerweile in „ZentraleStaatsanwaltschaft zur Verfolgung von Wirtschaftsstrafsachen und Korruption“ (WKStA) umbenannt. Die neue Spezialbehörde ist bundesweit tätig und entgeht somit der Verflechtung in lokale Netzwerke. Spezialisten für Bilanzierung, Finanzmarkt und Buchhaltung arbeiten im Team mit den Staatsanwälten.
Dazu kommt eine wesentliche Einschränkung des Weisungsrechts. Während alle anderen Staatsanwaltschaften in den sogenannten clamorosen Fällen (für die Öffentlichkeit interessante Fälle, etwa Verfahren gegen Politiker) jeden Ermittlungsschritt über diverse Stationen ins Justizministerium berichten müssen, sind diese Berichtspflichten für die neue Spezialstaatsanwaltschaft gelockert: Sie kann selbst gegen Politiker Ermittlungen aufnehmen, ohne darüber nach oben zu berichten. Die Berichtspflicht setzt erst ein, wenn das Verfahren eingestellt oder Anklage erhoben werden soll. Dies bedeutet ein wesentlich höheres Maß an Unabhängigkeit, als es alle anderen Staatsanwaltschaften in Österreich genießen, und gibt der neuen Behörde mehr Freiheit und Selbstbewusstsein. So brachte die neue Staatsanwaltschaft im Fall Birnbacher/Martinz die Anklage ein, während die lokale Staatsanwaltschaft das Verfahren in früheren Jahren bereits zweimal eingestellt hatte.
Die Aufbauarbeit durch den ersten Leiter der Korruptionsstaatsanwaltschaft, Walter Geyer, der vor Kurzem in den Ruhestand wechselte, war stilprägend und hat neue Maßstäbe für die öffentliche Anklage in Österreich gesetzt: Glastüren in den Büros, die transparentes Handeln der Justiz symbolisieren; Videoaufzeichnung aller Einvernahmen, was die Beschuldigtenrechte absichert und Unkorrektheiten bei Einvernahmen weitgehend ausschließt. Die WKStA hat mittlerweile in mehreren prominenten Verfahren Anklage erhoben – der öffentliche Respekt dafür stärkt das Selbstbewusstsein der gesamten öffentlichen Anklage in Österreich.
Neben Personalaufstockungen war für die Ermittlungsarbeit der Staatsanwaltschaften auch die Anfang 2011 in Kraft getretene große Kronzeugenregelung ein wichtiger Schritt: Ex-Telekom-Austria-Vizefinanzvorstand Gernot Schieszler brachte als erster Kronzeuge das Telekom-Strafverfahren ins Rollen.
Ein zur Korruptionsverfolgung ganzwichtiges Element fehlt freilich noch: Aufdeckungsarbeit wird vielfach erst durch sogenannte Whistleblower-Regelungen möglich. Informanten müssen die Möglichkeit haben, anonym mit Behörden zu kommunizieren und Wissen weiterzugeben. Große Konzerne setzen vielfach auf internetbasierte Whistleblower-Systeme, um firmeninterne Unregelmäßigkeiten aufzudecken. So wie die USA will künftig auch die EU Geldprämien für Informationen zu Wirtschaftsdelikten anbieten. In Österreich soll 2013 der Pilotversuch einer Whistleblower-Regelung bei der WKStA starten.
Von großer praktischer Bedeutung wäre auch die Untersuchung und Beschlagnahme bedenklichen Vermögens. Die Abschöpfung des Vermögens schwächt kriminelle Vereinigungen und Systeme nachhaltig. Die gesetzlichen Bestimmungen dazu sind in Österreich noch nicht mit Leben erfüllt. In Italien etwa werden laufend Millionen-Euro-Beträge von den Staatsanwaltschaften sichergestellt, wenn ihre legale Herkunft nicht belegt ist. In Slowenien sind führende Politiker zuletzt darüber gestolpert, dass sie die Herkunft ihrer Luxuswohnungen und -fahrzeuge nicht erklären konnten.
Wo steht Österreich also bei der Korruptionsbekämpfung? Frühere Jahre, die verschlafen wurden, lassen sich nicht aufholen. Viele Delikte sind verjährt, so mancher Verdacht ist großzügig mit einer Verfahrenseinstellung bedacht worden. Im Moment ist das Glas wohl zur Hälfte gefüllt, sodass sich – zumindest was die Korruptionsbekämpfung in Österreich betrifft – sowohl Optimisten als auch Pessimisten in ihrer Haltung bestätigt fühlen können. Der gute Start der WKStA lässt für die Zukunft hoffen. Den nächsten wesentlichen Fortschritt könnte die Einführung eines an erfolgreichen ausländischen Beispielen ausgerichteten Whistleblower-Systems bringen. Mittelfristig sollte ein Transparenzgesetz das generelle Amtsgeheimnis abschaffen, die Weisungsgebundenheit der Staatsanwaltschaften gegenüber dem Justizministerium sollte aufgegeben werden.
Neben den jüngsten Ermittlungserfolgen und Anklagen gibt es freilich weiterhinblinde Flecken: So liegt in Österreich die gesamte Bilanz- und Börsenkontrolle im Argen. Gesetzesverstöße bleiben ohne ernsthafte Sanktion und ermöglichen die Anlegertäuschung. Die vor wenigen Wochen beschlossene neue sogenannte Bilanzpolizei wird daran wenig ändern: Entdeckte Verstöße gegen Rechnungslegungsvorschriften werden nicht zwingend veröffentlicht. Gerade das wäre aber der Sinn der Ermittlungen: Der Schutzzweck des Gesetzes wird durch die bloße Veröffentlichungsmöglichkeit völlig unterlaufen. In Deutschland etwa werden alle Verstöße veröffentlicht; Transparenz ist eben auch hier ein Schlüsselelement.
Ein anderer Bereich, in dem die Korruption unbehelligt blüht, ist der Sektor Medizin/Pharmazie. Die Ärzteschaft lebt hierzulande geradezu in einer Bedienungsanleitung für Korruption. Ein staatlich sanktioniertes Korruptionsszenario ist zum einen in der durch die Krankenzusatzversicherungen mitverursachten Zweiklassenmedizin mit intransparenten Operationswartelisten und übermäßigen Nebentätigkeiten der Primarärzte in Privatspitälern zu sehen. An öffentlichen Spitälern angestellte Ärzte sind nichtselten an Privatkliniken beteiligt, die Nutzung öffentlicher Gesundheitsdienste für Privatpatienten ist die Folge.
Das andere milliardenschwere Problemfeld liegt in der Finanzierung von Medizinzeitschriften, medizinischenKongressen, ärztlichen Fortbildungsveranstaltungen und sogenannten Qualitätszirkeln durch Pharmaunternehmen. Derlei Veranstaltungen finden bevorzugt an attraktiven Reisezielen statt. Reise- und Aufenthaltskosten zahlen jene Pharmaproduzenten, die ihre Produkte an die versammelte Ärzteschaft verkaufen wollen – Anfütterung im klassischen Sinn, noch dazu durch gesetzliche Ausnahmeregelungen im Medizinrecht zulässig. So überträgt das Ärztegesetz der Ärztekammer die Organisation von Fortbildungsveranstaltungen; § 3 der Verordnung der Ärztekammer über ärztliche Fortbildung aus dem Jahr 2010 ermöglicht Kooperationen von ärztlichen Fortbildungsanbietern mit an der Fortbildung interessierten Organisationen, Einrichtungen und Dritten (Sponsoren), welche einen Beitrag zur Entwicklung der medizinisch-wissenschaftlichen Fortbildung leisten. Im Kommentar zur Verordnung heißt es, der Sponsor, also in der Regel die Pharmafirma, könne das Fortbildungsthema bestimmen.
Gleichzeitig verlangt die Verordnung jedoch, Inhalte ärztlicher Fortbildung unabhängig von wirtschaftlichen Interessen Dritter zu halten und die Zusammenarbeit zwischen Sponsor und ärztlichem Fortbildungsanbieter so zu gestalten,dass das Patientenwohl und die Wahrung der ärztlichen Unabhängigkeit und Entscheidungsfreiheit nicht gefährdet oder beeinflusst werden – die Quadratur des Kreises. Anschaulich wird die Problematik durch die Zahl der Pharmavertreter: 4000 Pharmareferenten sorgen sich um 8000 niedergelassene österreichische Ärzte. In der Schweiz und in Deutschland wird dieses enorme Korruptionsfeld – der Schaden durch Korruption im Gesundheitswesen wird in Deutschland mit jährlich 18 Milliarden Euro (zehn Prozent aller Gesundheitsausgaben) geschätzt – immerhin bereits diskutiert. In Österreichwird das Thema bisher totgeschwiegen. Transparency International spricht von einer „Kuvert- und Zweiklassenmedizin“ in Österreich.
Der Kampf gegen die Korruption ist also angelaufen – er wird Justiz und Gesellschaft noch länger beschäftigen. Und er benötigt Unterstützung in vielen Bereichen: Die Aufklärung über korrupte Systeme und über Möglichkeiten zur Gegenwehr für den Einzelnen muss etwa in Schulen und anderen Bildungseinrichtungen ansetzen, um ein neues gesellschaftliches Bewusstsein zu schaffen. Das Rad muss dazu nicht neu erfunden werden – zu allen Fragen finden sich Best-Practice-Modelle im Ausland. Was es braucht, sind politischer Wille und zivilgesellschaftliche Anstrengung. ■
Eine Langfassung dieses Beitrags erscheint in der Zeitschrift „PolitiX“
(politikwissenschaft.univie.ac.at/institut/
institutszeitschrift-politix/aktuelles-heft/).
("Die Presse", Print-Ausgabe, 02.03.2013)