Österreichs Wirtschaftswachstum fällt mager aus, die Arbeitslosigkeit steigt. Ökonomin Dalia Marin sucht die Antwort in Osteuropa.
Seit 2012 wächst Österreich nicht mehr so rasch wie Deutschland oder die Länder der Europäischen Union. Österreichs Wirtschaft wuchs 2015 um magere 0.7 Prozent. Nur Griechenland und Finnland schneiden noch schlechter ab. Die Arbeitslosenrate ist von fünf Prozent im Jahr 2010 auf fast zehn Prozent dieses Jahr gestiegen. In der Vergangenheit wuchs Österreich immer stärker als Deutschland und die EU. Deshalb wurde Österreich mit seinem außergewöhnlichen Wohlstand als das bessere Deutschland bezeichnet. Was ist nur passiert? Warum wächst Österreich nicht mehr so wie früher?
Österreichs wirtschaftliche Situation muss im Kontext der Entwicklung in Osteuropa seit dem Fall der Mauer gesehen werden. Österreichs Wirtschaft hat durch die Osterweiterung der Europäischen Union sehr profitiert. Der Handel mit dem östlichen Europa boomte, österreichische Firmen haben massiv in Osteuropa investiert und Österreichs Banken machten Niederlassungen im östlichen Europa auf, die die Modernisierung des östlichen Europas finanzierten. Das war ein gutes Geschäft und auch Österreich boomte in der Folge.
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Ostboom nach der Wende
Hinter dieser Erfolgsstory verbarg sich jedoch eine Entwicklung, die so niemand voraussehen konnte. Nach dem Fall der Mauer im Jahr 1989 bildete sich eine neue internationale Arbeitsteilung in Europa heraus, die im Zuge der Ostöffnung stark einsetzte. Im Zuge dieser Arbeitsteilung verlagerten die österreichischen Firmen den skill- und forschungsintensiven Teil der Wertschöpfungskette in das östliche Europa. Ende der 90er Jahre dokumentierte ich dieses Spezialisierungsmuster der Wertschöpfungsketten mit dem östlichen Europa anhand von Daten, die ich durch eine Vollerhebung österreichischer und deutscher Auslandsinvestitionen nach Osteuropa gewonnen hatte. Im Durchschnitt waren die verlagerten Aktivitäten in den Tochterfirmen österreichischer Unternehmen 5-mal so skill-intensiv und um 25 Prozent forschungsintensiver als die der österreichischen Mutterunternehmen. Relativ zur Gesamtbeschäftigung setzen die osteuropäischen Töchter 5-mal mehr Akademiker in der Produktion ein und stellten 25 Prozent mehr Forschungspersonal ein als ihre Mütter in Österreich.
Wie kann es sein, dass ein hochentwickeltes Land wie Österreich mit hohem Pro-Kopf-Einkommen gerade den skill- und forschungsintensiven Teil der Wertschöpfungskette in eine Region mit niedrigerem Pro-Kopf Einkommen verlagert? Nach der Theorie müsste es genau umgekehrt sein. Der Grund für dieses ungewöhnliche Verlagerungsmuster liegt in dem Standortnachteil, den Österreich damals gegenüber Osteuropa aufwies. Osteuropa war in den 90iger Jahren viel reicher an Bildungskapital als Österreich. Österreich hatte einen Akademikeranteil an der Bevölkerung von sieben Prozent, Osteuropa von 16 Prozent. Zum ersten Mal in der Geschichte ist eine Region mit niedrigem Pro-Kopf Einkommen reich an Bildung. Weil österreichische Firmen die hochqualifizierte Arbeitskraft am heimischen Markt nicht finden konnten oder nur zu einem verteuerten Preis, machten sie Fabriken in Polen, Tschechien und der Slowakei auf, wo diese Qualifikation reichlich und billig verfügbar war. In der Folge wanderten insbesondere die skill-intensiven Forschungsabteilungen österreichischer Firmen nach Osteuropa. Denn ein wesentlicher Input für die Forschungsabteilungen von Unternehmen ist das akademisch ausgebildete Personal.
Für Österreich hatte diese Abwanderung der Firmenforschung nach Osteuropa langfristig Konsequenzen für das Wachstum. Denn dort wo die Forschung stattfindet, dort werden die Ideen gewonnen, die dann zum vermarktbaren Produkt führen. Darüber hinaus hat die Forschung „Spillovers“ auf die restliche Volkswirtschaft. Die Volkswirtschaft kann das Wissen nutzen und darauf aufbauen, das in den Tochterfirmen österreichischer Unternehmen entstanden ist. Das kam dem Wachstum Osteuropas zugute, wo diese Innovation stattfand. Die geographische Nähe zum Standort der Forschung ist dabei wichtig.
Lässt sich tatsächlich ein höheres Wachstum in Osteuropa feststellen? Ein Blick auf das Pro-Kopf Einkommensniveau der Hauptstädte dieser Region – dem Standort der Forschung deutscher und österreichischer Tochterfirmen – bestätigt das. Warschau, Prag und Bratislava weisen heute ein höheres Pro-Kopf Einkommensniveau auf als die österreichische Kaiserstadt Wien. Mein Kollege Zsolt Darvas von der Denkfabrik Bruegel in Brüssel hat in einer Arbeit zum zehnjährigen Jubiläum der Osterweiterung im Jahr 2014 dokumentiert, dass das Pro-kopf-Einkommen in diesen osteuropäischen Hauptstädten jenes von Wien bereits seit dem Jahr 2008 überholt hat, wenn es in realer Kaufkraft gemessen wird. Das ist bemerkenswert, da Wien seit Jahrhunderten der Referenzpunkt dieser Städte war.
Vergleich mit Deutschland
Warum schneidet Österreich so viel schlechter ab als Deutschland, wenn doch auch Deutschland von derselben Osterweiterung betroffen war? Was haben die deutschen Firmen anders gemacht als die österreichischen Unternehmen? Ein Blick auf die Zahlen ist aufschlussreich. Drei Faktoren sind dafür verantwortlich.
In den 90er Jahren hat Österreich fast seine gesamte Auslandsinvestitionstätigkeit nach Osteuropa umorientiert, in Deutschland waren es zum gleichen Zeitpunkt bloß vier Prozent der Auslandsinvestitionen, die nach Osteuropa gingen. Erst um die Jahrtausendwende steigerte Deutschland seinen Anteil auf rund 30 Prozent. Damit war Österreich viel stärker mit Osteuropa integriert als Deutschland.
Zudem war Deutschland in den 90iger Jahren reicher an Bildungskapital als Österreich. Im Jahr 1998 hatte Deutschland einen Akademikeranteil an der Bevölkerung von 15 Prozent, Österreich von sieben Prozent. Auch Deutschland war somit relativ zu Osteuropa arm an Bildungskapital. Deutsche Firmen verlagerten deshalb auch den skill- und forschungsintensiven Teil der Wertschöpfungskette nach Osteuropa. Die Skill- und Forschungsintensität der deutschen Tochterunternehmen war 3-mal so skill-intensiv und um elf Prozent forschungsintensiver als das deutsche Mutterunternehmen. Damit fand in Deutschland weniger Forschungsverlagerung nach Osteuropa statt als in Österreich.
Schließlich gab es noch einen weiteren wichtigen Unterschied zwischen Deutschland und Österreich. Vieler der österreichischen Mutterunternehmen, die in Osteuropa investieren, sind selbst Tochterfirmen von ausländischen Konzernen, während die deutschen Mutterunternehmen meist deutsche Konzerne sind. Das führte dazu, dass der deutsche Mutterkonzern seine Unternehmenskultur in das östliche Europa mitbrachte. Es wurden zudem mehr deutsche statt örtliche Manager in den osteuropäischen Tochterunternehmen eingestellt. Dadurch hatte das deutsche Mutterunternehmen mehr Kontrolle über den Innovationsprozess, der in Osteuropa stattfand. In der Regel wurde eine etablierte Technologie nach Osteuropa verlagert. Nur in acht Prozent der Auslandsinvestitionen nach Osteuropa wurde die verlagerte Technologie als Spitzenforschung des Unternehmens vom Unternehmen selbst eingestuft.
Dagegen passten österreichische Tochterunternehmen ihre Unternehmenskultur viel stärker an das östliche Marktumfeld an. Die Tochterunternehmen waren autonomer bei der Innovationsentscheidung vor Ort. Außerdem wurden mehr örtliche Manager statt Manager aus dem österreichischen Mutterunternehmen eingestellt. Damit ging ein stärkerer Kontrollverlust über den Innovationsprozess einher. Es gab keinen Mechanismus, der sicherstellt, dass der Innovationsprozess im österreichischen Tochterunternehmen auch dem Mutterunternehmen in Österreich zugutekam.
Wie kann Österreich wieder zu seinem dynamischen Wachstumspfad zurückkehren? Was kann die Politik heute tun, um das Ruder herumzusteuern? Österreich muss seinen Standort für Innovation wieder attraktiv machen. Dazu benötigt es das qualifizierte Personal, das in der angewandten Forschung eingesetzt werden kann. Eine rasche und unmittelbar wirksame Maßnahme ist die Aufnahme qualifizierter Zuwanderer und Flüchtlinge. Auch wäre eine auf das hochqualifizierte Personal abgestellte Einwanderungspolitik (nach dem Vorbild Kanada) anzudenken. Das wird den Innovationsstandort Österreich wieder attraktiv machen und mit etwas Glück wird Österreich bald wieder wachsen.
Die Autorin
Dalia Marin ist Lehrstuhlinhaberin am Seminar für Internationale Wirtschaftsbeziehungen an der Universität München. Seit Oktober 2007 ist sie Research Fellow beim Think Tank Bruegel in Brüssel. Sie war Gruppenleiterin am «Russian European Center for Economic Policy» in Moskau und arbeitete als Beraterin für internationale Organisationen wie die Europäische Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (EBRD) oder den Internationalen Währungsfonds (IWF).