Wieso es dringend geboten ist, rasch eine CO2-Steuer und ein flächendeckendes Emissionshandelssystem einzuführen.
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Dass CO2-Emissionen bepreist werden müssen, wenn der Klimawandel begrenzt werden soll, ist breiter Konsens in der Wissenschaft. Grundsätzlich gibt es zwei Instrumente, um den Ausstoß von Emissionen zu verteuern: ein Emissionshandelssystem, wie es in der EU praktiziert wird, und eine CO2-Steuer.
Auch auf politischer Ebene ist zuletzt spürbare Bewegung erkennbar. IWF-Chefin Christine Lagarde plädierte jüngst für die Einführung einer weltweiten CO2-Steuer zur Bekämpfung des Klimawandels: Gut 62 Euro pro Tonne von emittiertem CO2 müsse solch eine Steuer betragen, um die Ziele des Pariser Klimaabkommens zu erreichen. Neben dem Lenkungseffekt erbrächte sie auch Einnahmen für Investitionen in Maßnahmen für Dekarbonisierung und Energiewende.
Die aktuell in Deutschland intensiv geführte öffentliche Auseinandersetzung um die Einführung einer CO2-Steuer macht einige Knackpunkte in der Debatte um die Effektivität einer solchen Steuer offensichtlich. Ein Streitpunkt ist die Frage, auf welcher Ebene CO2-Steuern am effektivsten erhoben werden sollen. Eine multilaterale Einführung, an der sich möglichst viele Länder beteiligen, ist eindeutig die optimale Variante, um Wettbewerbsnachteile und Ausweichreaktionen zu vermeiden. Ebenso offensichtlich ist aber, dass eine gleichzeitige koordinierte weltweite Implementierung kurzfristig völlig unrealistisch ist.
Vor diesem Hintergrund hat sich beim jährlichen Treffen von Weltbank und IWF im vergangenen Dezember eine Koalition von Finanzministern für Maßnahmen zum Klimaschutz formiert, der neben 19 weiteren Ländern auch Österreich angehört. Ein wesentliches Anliegen dieser Klimakoalition ist es, Maßnahmen auf nationaler und globaler Ebene aufeinander abzustimmen. Als Grundlage ihrer weiteren Aktivitäten hat sie sich im Februar auf sechs so genannte Helsinki-Prinzipien geeinigt. Eines dieser Prinzipien, zu deren Einhaltung sich die beteiligten Finanzminister verpflichten, bezieht sich auf den Einsatz für eine effektive Bepreisung von CO2-Emissionen auf der nationalen Ebene: beispielsweise durch die Einschränkung oder Abschaffung von Subventionen für fossile Brennstoffe, die Einführung einer CO2-Steuer oder anderer Umweltsteuern mit CO2-Komponente oder die Implementierung von Emissionshandelssystemen.
Die Ergebnisse des ersten Treffens dieser Klimakoalition werden beim Ecofin-Gipfel heute, Freitag, präsentiert und diskutiert. Dass sich auf dem Gipfel weitere Unterstützerländer dieser Initiative anschließen, wäre zu wünschen: Sie kann ein wichtiges Gegenstück laufender Bemühungen werden, Mechanismen zur Bepreisung von CO2 weltweit koordiniert einzuführen.
CO2-Steuern werden derzeit in unterschiedlichem Ausmaß genutzt. Einige Länder, wie Schweden oder die Schweiz, haben eine explizite CO2-Steuer eingeführt. Andere Länder haben konventionelle Umweltsteuern – vor allem im Verkehrsbereich – mit einer CO2-Komponente versehen: Beispiele sind die deutsche KFZ-Steuer oder die österreichische Normverbrauchsabgabe, bei der sich die Höhe der Steuer unter anderem am CO2-Ausstoß der besteuerten Fahrzeuge bemisst. Explizite CO2-Steuern haben den Vorteil, dass sie – sofern sie konsequent angewendet werden – sämtliche Wirtschaftssektoren und sämtliche Emissionsaktivitäten erfassen. Und dass ihre Höhe sich systematisch an der CO2-Intensität orientiert.
Neben Aspekten wie der angemessenen Ebene der Erhebung einer CO2-Steuer ist eine zentrale Frage, welchen Stellenwert sie im klimapolitischen Instrumentenkatalog hat und unter welchen Bedingungen sie funktionieren kann.
Die von Ökonomen argumentierten Vorteile von CO2-Steuern müssen in einem breiteren Kontext gesehen werden, um die in Ländern wie Frankreich zum Ausdruck gebrachte geringe Akzeptanz von CO2-Steuern in der Bevölkerung zu erhöhen und um in größtmöglichem Umfang zur Transformation beizutragen. Dies setzt voraus, dass CO2-Steuern in einem Systemzusammenhang geplant und in einen umfassenden Instrumentenmix eingebettet werden. Dies ist deshalb von zentraler Bedeutung, weil CO2-Steuern auf die Bepreisung von fossilen Energieflüssen – also laufenden CO2-Emissionen – abzielen. Sie können daher die Wechselwirkungen zwischen langlebigen Infrastrukturentscheidungen wie Gebäude oder Verkehrsinfrastruktur und daraus resultierenden Emissionen in der Nutzungsphase nur unzureichend lenken. Beispielhaft sei das Auseinanderklaffen von Investoren- und Nutzerinteressen bei Gebäuden genannt oder die nicht in die Investitionsentscheidung einfließenden Kosten der Nutzung bei Straßenbauentscheidungen. Um langlebige Infrastruktur daher klimatauglich zu gestalten, sind daher neben einer CO2-Steuer noch weitere Instrumente erforderlich, z. B. Regulierungen, Forschungs- und Innovationspolitik sowie allgemein die explizite Berücksichtigung von Klimawirkungen in (öffentlichen) Investitionsentscheidungen.
Wie nicht nur die Gelbwesten-Proteste in Frankreich, sondern auch aktuelle Umfragen in Deutschland zeigen, ist ein wesentliches Umsetzungshindernis für die Einführung von CO2-Steuern deren mehrheitliche Ablehnung in der Bevölkerung.
Abgaben auf Arbeit senken
Die Akzeptanz einer CO2-Steuer kann erhöht werden, wenn ein klares Commitment bei der Einführung gegeben ist und über die Zeit steigende Steuersätze kommuniziert werden, um den Konsumenten und dem Unternehmenssektor Zeit für die Anpassung von Produktions- und Konsummustern zu geben. Ein klarer zeitlicher Umsetzungsplan ist vor allem auch notwendig, um begleitende Maßnahmen gegen sozial- und industriepolitisch unerwünschte Auswirkungen treffen zu können.
Die Akzeptanz hängt auch mit einer nachvollziehbaren Verwendung der Einnahmen aus der CO2-Steuer zusammen. Erfolgreiche internationale Beispiele verwenden das Steueraufkommen für drei Zwecke. Mit einem Teil der Einnahmen werden erstens Abgaben auf die Arbeit gesenkt, um die Abgabensysteme beschäftigungsfreundlicher zu machen. Ein weiterer Teil wird über einen Ökobonus an die Steuerpflichtigen zurückverteilt, um unerwünschte Verteilungswirkungen abzufedern. Zielführend ist drittens die Nutzung eines Teils der Einnahmen für emissionsreduzierende Maßnahmen, um auf diese Weise neben dem Preissignal durch die Steuer die Transformation weiter zu unterstützen und die Kosten des Klimawandels bei Nichthandeln zu begrenzen. Beispiele sind Investitionen in eine nachhaltige öffentliche Verkehrsinfrastruktur oder in die Erhöhung der Energieeffizienz von Gebäuden. Neben den emissionsreduzierenden Auswirkungen können solche Maßnahmen die Lebensqualität gerade auch von einkommensschwächeren Personengruppen verbessern, für die beispielsweise das Angebot von Mobilitätsdienstleistungen ausgeweitet wird.
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Die Autorinnen
Angela Köppl (*1960) Köppl ist seit 1992 Umweltökonomin am Wifo mit den Forschungsschwerpunkten Energie- und Klimapolitik.
Margit Schratzenstaller (*1968) ist Referentin für öffentliche Finanzen, stv. Leiterin am Wifo, Expertin im Fiskalrat. Im Rahmen des EU-Projekts FairTax analysiert sie Optionen für nachhaltigkeitsorientierte Eigenmittelquellen fürs EU-Budget.
("Die Presse", Print-Ausgabe, 17.05.2019)