„Grundrechts-Text nicht entscheidend“

Theo Öhlinger, Mitglied der Staatsreform-Arbeitsgruppe, sieht die Grundrechte als Werk der europäischen Gerichte. Und er spricht über Vorzüge und Defizite des Föderalismus und über die „ausgehöhlte“ Neutralität.

Foto: FABRY Clemens
Die Presse: Herr Professor, Sie sind Mitglied der Arbeitsgruppe, die eine Staatsreform vorbereiten soll. Wie es aussieht, wird dieser Einsatz Ihre Emeritierung überdauern.


Theo Öhlinger: Ja, sicher.


Die Presse: Wie kommen Sie voran?

Theo Öhlinger: Sehr gut. Es ist bei allen Mitgliedern eine absolute Bereitschaft, zu Lösungen zu kommen. Es gibt keine inneren Vorbehalte, wie sie bei Mitgliedern des Österreich-Konvents gegeben waren.


Die Presse: Ein großer Brocken, der vor Ihnen liegt, ist der Föderalismus. Zeichnen sich da Lösungen ab?

Theo Öhlinger: Wir werden sicher zu Ergebnissen kommen. Ich kann nur deshalb wenig darüber sagen, weil genau für dieses Thema gilt: Es ist nichts vereinbart, solange nicht alles vereinbart ist. Es muss am Ende ein ausgewogenes Paket stehen, das auch für die Länder akzeptabel ist. Und das geht nur bei einer Gesamtschau, sodass die vielen Punkte, bei denen wir uns schon geeinigt haben und die zeigen, dass wir zu einer Lösung kommen werden, noch nicht endgültig sind.


Die Presse: Trotzdem eine Grundsatzfrage: Ist es zeitgemäß, dass sich ein Land wie Österreich neun Landesgesetzgeber neben einem Bundesgesetzgeber leistet, der seinerseits zu einem guten Teil durch europäische Rechtssetzungsakte gebunden ist?

Theo Öhlinger: Man kann diese Frage mit einem Vergleich sehr einfach beantworten. Es hat sich eine ganze Reihe von Mitgliedstaaten der EU während ihrer Mitgliedschaft überhaupt erst föderalisiert: Italien mit Regionen, die Gesetzgebungsbefugnisse haben, Spanien, in Ansätzen sogar Frankreich und Großbritannien. Also die EU ist nicht unbedingt ein Gegenargument zu einer stärkeren Dezentralisierung innerhalb des Staates. Man kann vielleicht sogar sagen, dass gerade eine Union, in der so viel auf einer sehr fernen Ebene in einem sehr anonymen Verfahren entschieden wird, ein Bedürfnis weckt, im engeren Umfeld politisch mitgestalten zu können. Zu sagen, wir haben mit der EU eine neue Gesetzgebungsebene, jetzt könnten wir doch innerstaatlich auf eine verzichten, das ist ein etwas billiges Argument. Richtig ist, dass der österreichische Föderalismus in vielen Punkten alles andere als ideal ist – man kann ruhig sagen, dass er in vielen Details krankt.


Die Presse: Braucht Österreich neun Jugendschutzgesetze? Sie bewirken zum Beispiel, dass diesseits einer Landesgrenze Jugendliche früher heimkommen müssen als jenseits.

Theo Öhlinger: Das ist ein gutes Beispiel, weil ich während des Konvents mit Jugendlichen über diese Frage diskutiert habe. Ich habe versucht, ihnen klar zu machen, dass sie auf der Ebene der Landesgesetzgebung wahrscheinlich einen viel einfacheren Zugang zu Vertretern des Gesetzgebungsorgans haben. Ich nehme an, dass es in den Landtagen mehr junge Abgeordnete gibt – schließlich ist das der Beginn einer politischen Karriere – als im Nationalrat. Ich muss zugeben: Dieses Argument ist absolut nicht verstanden worden. Die Jugendlichen haben genau Ihr Argument gebracht: Wir brauchen ein einheitliches Jugendschutzgesetz. Das zeigt, dass in Österreich das Verständnis für differenzierte Regelungen weitgehend fehlt. Das muss man zur Kenntnis nehmen. Ich meine daher, dass jede Reform des Bundesstaats zu einer Reduktion der Landesgesetzgebungskompetenzen führen muss.
Mein Konzept, für das ich immer eingetreten bin und das mit dem Ausdruck Vollzugsföderalismus gekennzeichnet wird – das ist für viele ein Schimpfwort, aber für mich nicht: Gesetzgebung weitgehend zentralisiert, das ist in Österreich einfach so. Ich bin überzeugt, wenn man eine Volksabstimmung darüber machen würde, ob es eine Landesbauordnung geben soll oder eine einheitliche Bauordnung für ganz Österreich, würde sie in allen Ländern – vielleicht mir Ausnahme eines Landes, nämlich Vorarlbergs – für die einheitliche Bauordnung ausgehen. Und das gilt bei den Jugendschutzgesetzen, und bei den Jagd- und Fischereigesetzen und so weiter. Es wäre aber sinnvoll, den Ländern größere Gestaltungsspielräume innerhalb der Bundesgesetze einzuräumen. Sie also nicht auf einen strikten Gesetzesvollzug zu reduzieren, bei dem es keine Spielräume gibt.


Die Presse: Können Sie ein Beispiel nennen, wie das funktionieren könnte?

Theo Öhlinger: Ja. Vor einigen Jahren wollte das Land Tirol eine Geschwindigkeitsbegrenzung einführen für alle Straßen des Landes, aus Gründen, von denen ich annehme, dass sie innerhalb des Landes gut diskutiert wurden. Sie konnten es nur durch eine Verordnung machen, die der Verfassungsgerichtshof aufgehoben hat, weil der Spielraum, den die Straßenverkehrsordnung als Bundesgesetz offen lässt, sie nicht erlaubt hat. Es wäre durchaus sinnvoll, wenn man auf dem Boden der Straßenverkehrsordnung den Ländern die Möglichkeit gibt, durch ergänzende Gesetze, durch Ausführungsgesetze für ihr Gebiet die Frage zu lösen.


Die Presse: Und dazu ist die föderale Gesinnung weit genug entwickelt?

Theo Öhlinger: Ja. Der Bund soll zwar eine weitgehende umfassende Gesetzgebungskompetenz haben, aber innerhalb der Bundesgesetze sollen den Ländern Ausführungsspielräume überlassen bleiben, wo regionale Spezialregelungen sinnvoll sind. Und zwar nicht im Wege eines Vollzugsaktes, sondern eines Landesgesetzes, also eines Rechtsaktes, der in einem öffentlichem Forum, wie es ein Landtag nun einmal ist, öffentlich diskutiert wird. Es soll nicht ein Amt entscheiden, dass in Tirol überall 80 Stundenkilometer auf normalen Straßen gelten, sondern das soll öffentlich diskutiert werden, in einem Organ, das die Landesbevölkerung repräsentiert, das von der Landesbevölkerung gewählt wurde.
Wir leben ja in einer Zeit, in der immer mehr Demokratie gefordert wird, auch wenn das vielleicht nicht mehr ganz so en vogue ist wie in den 70er Jahren. Warum soll man einen Ansatz, wie ihn die Landtage als lokale politische Vertretung darstellen, einfach wegwischen? Man soll den Landtagen nur sinnvolle Aufgaben geben.


Die Presse: Wo sehen Sie die pathologischen Aspekte des Föderalismus?

Theo Öhlinger: Der österreichische Föderalismus ist ja ein extrem zentralistischer. Er besteht in Wahrheit aus einer einheitlichen Staatsstruktur mit vielen kleinen Ausnahmen, die an die Länder ausgelagert sind. Dadurch ist er einerseits nicht wirklich lebensfähig, andererseits aber ungemein kompliziert. Die Kompetenzabgrenzungen sind in Österreich irrsinnig kompliziert, gerade weil die Länder so wenige Kompetenzen haben und auf denen bestehen. Ein Beispiel: Die Frage, wer regeln kann, ob neben dem Schloss Schönbrunn eine Plakatwand aufgestellt werden darf oder nicht, ob das Baurecht und daher Landessache ist oder Denkmalschutz und daher Bundessache, die ist fast unlösbar. Sie kann letztlich nur durch eine Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs gelöst werden. Bis es dazu kommt, vergehen Jahre, Dutzende hochqualifizierte Juristen beschäftigen sich mit dieser Frage, bis sie endgültig geklärt ist. Das ist natürlich ein ganz unbefriedigender Zustand. Darüber sind sich auch alle einig. Das Schwierige ist, dass es kein Patentrezept gibt, auf das sich alle einigen können.


Die Presse: Neben dem Föderalismus sind auch die Grundrechte eine besonders harte Nuss für die Politik. Sehen Sie neben dem stilistischen Bereich, also Fragen der Darstellung der Grundrechte in der Rechtsordnung, auch inhaltlichen Reformbedarf?

Theo Öhlinger: Es gibt den Bedarf, dass man die Grundrechte in Österreich in ein Dokument zusammenführt.


Die Presse: Das würde ich ein stilistisches Anliegen nennen.

Theo Öhlinger: Das ist im Grunde ein stilistisches und symbolisches Anliegen, und das ist auch das Wichtigste. Die Grundrechte sind heute im Wesentlichen eine Schöpfung der Gerichte. Da wirken die Richter auf europäischer und nationaler Ebene zusammen, und was in den Verfassungstexten steht, ist von mehr oder minder geringer Einflussnahme darauf. Da entwickelt sich einfach im Zusammenwirken mit dieser Judikatur und den sehr aktiven europäischen Gerichten in Straßburg und auch in Luxemburg ein Grundrechtsstandard, der von Gesetzestexten auf nationaler Ebene zwar beeinflusst wird, aber nicht wirklich entscheidend geprägt wird. Das wird sich in Zukunft noch stärker entwickeln, sollte es vor allem zur Verbindlichkeit der Grundrechte-Charta auf der Ebene der EG kommen. Und dazu kommt es sicher, selbst wenn sich die Staaten nicht einigen, die Charta zu ratifizieren. Es ist absehbar, dass sie der EuGH eines Tages schlicht seinen Entscheidungen zugrundelegt. Das Gericht erster Instanz tut es bereits.
Trotzdem ist diese andere Frage nicht unbedeutend. Es ist einfach nicht unwesentlich, wenn so etwas in einem Gesetzestext zusammengefasst wird. Das erleichtert doch den Zugang für den einzelnen Staatsbürger, gerade den, der mit den vielen Schichten nicht so locker umgehen kann wie geschulte Juristen.


Die Presse: Wenn das, was in der Verfassung steht, eigentlich gleichgültig ist, weil ohnehin die Richter bestimmen – ist das nicht ein Alarmzeichen für jeden Demokraten? Die Richter sind nicht demokratisch legitimiert, zumindest nicht direkt.

Theo Öhlinger: Dass das eine nicht ganz unproblematische Entwicklung ist, das ist sicher richtig. Gerade der Gerichtshof in Luxemburg müsste langsam merken, dass er gelegentlich an Grenzen der Akzeptanz seiner Judikatur stößt. Wir haben aus Österreich das Beispiel des Hochschulzugangs, und es gibt aus Sicht anderer Länder weitere Beispiele. Es hängt sehr viel vom Feingefühl ab. Man kann trotzdem nicht leugnen, dass hier etwas geschaffen wurde, was über parlamentarische Prozesse so nicht zustande gekommen wäre. Aber für einen Juristen wie Kelsen wäre diese Vorstellung absolut unakzeptabel gewesen. Und auf der berühmten Wiener Staatsrechtslehrertagung über Verfassungsgerichtsbarkeit hat ein prominenter deutscher Verfassungsrechtler sich gerade gegen ein starkes Verfassungsgericht mit der Argumentation gewehrt, die er mit dem Begriff der Gerontokratie zusammengefasst hat, die doch niemand haben will.
Wir haben nach dem Krieg erlebt, dass die Grundrechte einen ganz anderen Stellenwert erhalten haben und dass das im Ergebnis unter dem Strich sicher eine sehr positive Entwicklung war. Aber über Details und vor allem über die starke Rolle der Richter zu diskutieren ist sicher richtig.


Die Presse: Es gibt ein aktuelles Beispiel für eine richterliche Rechtsentwicklung auf einem Gebiet, wo sich auf parlamentarischer Ebene nichts getan hat: Der Oberste Gerichtshof, den manche einem Rechtszug an den Verfassungsgerichtshof unterwerfen wollten, hat durch einen Analogieschluss seine Grundrechtsprüfungskompetenzen im Strafrecht deutlich ausgeweitet.

Theo Öhlinger: Ja. Die Arbeitsgruppe hat sich insofern geeinigt, als wir keinen Rechtszug gegen Urteile des Verwaltungsgerichtshofs und des Obersten Gerichtshofs an den Verfassungsgerichtshof vorsehen. Aber eine erleichterte Möglichkeit des Einzelnen, wenn die Gerichte nicht selbst die Frage der Verfassungsmäßigkeit des von ihnen anzuwendenden Gesetzes an den VfGH herantragen, es selbst zu machen. Das ist eine der nicht unbedeutenden Neuerungen, die in diesem Entwurf enthalten sind. Dann kann der VfGH die Grundrechtsfrage in der Regel doch klären, indem er entweder dem Gericht sagt, du hast das Gesetz anders, nämlich grundrechtskonform zu interpretieren, oder das Gesetz, das sich so nicht interpretieren lässt, ist eben verfassungswidrig. Es sollte aber nicht einen Rechtszug gegen das letztinstanzliche Urteil noch einmal geben. Wir haben nicht gerade wenige Rechtszüge und Beschwerdemöglichkeiten. Das ist letztlich auch eine finanzielle Frage, sowohl für den Betroffenen, der meist eine Gegenpartei hat, die mitziehen muss, als auch für den Staat.
Die „ordentlichen Gerichte“ (Zivil- und Strafgerichte, Anm.) haben sich lange nicht an die Grundrechtsstandards, die auf europäischer Ebene entwickelt wurden, gewöhnt. Die waren da, man kann ruhig sagen: gesetzestreuer, als der VfGH, der von Straßburg sozusagen viel direkter gelernt hat. Aber heute sind die ordentlichen Gerichte bereit – und dafür ist diese Entscheidung ein klares Signal –, das zu übernehmen. Mit der Konsequenz einer Stärkung der Richter gegenüber der Politik., einschließlich des Gesetzgebers.


Die Presse: Stichwort Politik: Kommen wir zum Wahlrecht. Ein Mehrheitswahlrecht würde für klarere Verhältnisse nach Wahlen sorgen als das Verhältniswahlrecht. Was halten Sie davon?

Theo Öhlinger: Ich halte es jedenfalls für sehr diskussionswürdig. Es gibt das ideale Wahlrecht nicht, weil ein Wahlrecht soll einerseits gerecht sein, also allen, die kandidieren, gleiche Chancen geben, und es soll aber andererseits zu Strukturen führen, die entscheidungsfähig sind. Hier muss man abwägen. Ich glaube, für Österreich wäre es in den 20er Jahren und genauso noch in den 50er, 60er und 70er Jahren nicht gut gewesen, wenn ein Mehrheitswahlrecht die gesellschaftlichen Konflikte eher verstärkt hätte, weil es einer Seite dann doch eine Dominanz gibt. Heute sind wir aber in eine andere Phase eingetreten, und die gegenwärtige Regierung zeichnet sich ja nicht gerade durch eine besondere Entscheidungsfreudigkeit aus – und das aufgrund des Wahlergebnisses. Es gäbe schon gute Argumente für ein mehrheitsförderndes Wahlrecht. Es müsste aber unbedingt, und das ist bei einem Mehrheitswahlrecht selbstverständlich inkludiert, auch ein stärkeres Persönlichkeitswahlrecht sein. Das heißt: Der Wähler wählt nicht mehr nur Listen, sondern Personen. Und das würde dazu führen, dass diese nach wie vor extremen Parteistrukturen in Österreich – sie sind in Rigidität und Dichte europaweit nach wie vor einmalig – aufgeweicht würden. Der eine Punkt, dass die Chancen kleiner Parteien sinken, würde aufgewogen durch die Chancen, sich innerhalb der Großparteien als eigenständig profilieren zu können. Die kleinen Parteien würden es schwerer haben, aber nicht die Personen, die sich heute in kleinen Parteien engagieren: weil die großen Parteien viel offener werden müssten, wenn der einzelne Abgeordnete wirklich direkt gewählt wird.


Die Presse: Zuletzt zur Neutralität: Sie haben schon 1999, nach Inkrafttreten des Amsterdamer Vertrags, in dem sich Österreich zur Gemeinsamen Außen und Sicherheitspolitik verpflichtet hat, gesagt, die Neutralität passt als Etikett nicht mehr. Wäre es nicht doch einmal an der Zeit, das Etikett abzulösen?

Theo Öhlinger: Für mich als Verfassungsjuristen hat der Vorschlag Drexlers durchaus meine Sympathie. Ob er politisch klug ist, ist eine andere Frage. Das Bundesverfassungsgesetz über die Neutralität ist innerlich so ausgehöhlt, dass man aus rein juristischer Sicht ohne weiteres darauf verzichten könnte. Das heißt aber nicht – und das macht solche Vorschläge politisch so heikel –, dass man deswegen gleich der Nato beitreten müsste. Wir sind heute nicht wirklich ein neutraler Staat, aber wir sind ein bündnisfreier Staat. Und das können wir auch sein, ohne dass man das Neutralitäts-Bundesverfassungsgesetz noch hat. Eine Politik, die sich nicht im klassischen Sinn neutral, aber im Sinn einer gewissen Distanz zu Militärpakten bewegt, wäre weiter möglich und hätte durchaus meine Sympathie. Aber die Neutralität gehört zum symbolischen Inventar der Verfassung.


Die Presse: Und wird daher erhalten bleiben.

Theo Öhlinger: Ja, weil man in der Öffentlichkeit nicht rational darüber diskutieren kann.

 

ZUR PERSON

Theo Öhlinger, 1939 in Ried/Innkreis geboren, Studium der Philosophie sowie der Rechts- und Staatswissenschaften in Innsbruck, Wien; 1973 Habilitation in Innsbruck, davor im Verfassungsdienst, seit 1974 o. Univ.-Prof. für Öffentliches Recht in Wien. 2003–2005 Mitglied des Österreich-Konvents, 2007 von der SPÖ für die Arbeitsgruppe zur Staatsreform nominiert; emeritiert am 30. September 2007.

("Die Presse", Print-Ausgabe, 11.09.2007)

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