Weltgrößte Verfassung, in drei Paketen

Staatsreform: Die österreichische Bundesverfassung ist die umfangreichste in der zivilisierten Welt. Während der erste Teil einer Reform zur Zeit heftig diskutiert wird, plant eine Arbeitsgruppe bereits die nächsten beiden.

Illustration: Vinzenz Schüller

WIEN. Was haben die laufenden Bemühungen um eine Staatsreform, was frühere nicht hatten und was zum Erfolg führen könnte? Um diese Frage kreiste vorige Woche eine Podiumsdiskussion im Abgeordnetensprechzimmer des Parlaments, zu der das Institut für Föderalismus und das Forum of Federations (Kanada) im Rahmen einer internationalen Konferenz geladen hatten. Von einem „Window of opportunity“ war da mehrfach die Rede, verbunden allerdings mit der Frage, ob sich dieses Fenster nicht wieder schließt, ehe der nächste Wahlkampf auf Bundesebene ins Haus steht.

„Die Verfassungsreform ist auf einem guten Weg“, sagte Peter Bußjäger, Landtagsdirektor in Vorarlberg und Leiter des Föderalismus-Instituts. Auch Gerhart Holzinger, Mitglied des Verfassungsgerichtshofs und als ehemaliger Chef des Verfassungsdiensts gut mit den bisherigen Reformbemühungen vertraut, ortet eine vergleichsweise günstige Gelegenheit: Die Bundesregierung habe ein klares Ziel einer Staatsreform, die von ihr eingesetzte Arbeitsgruppe könne auf den Vorarbeiten des Österreich-Konvents aufbauen, und die Methode sei erfolgversprechend. Die Gruppe will ein Paket nach dem anderen abarbeiten. „Eine Alles-oder-nichts-Strategie wäre ein Fehler“, meint Holzinger; schon der über den Sommer vorbereitete erste Reformschritt sei durchaus beachtlich. Im Mittelpunkt steht die Einführung von neun Verwaltungsgerichten der Länder und eines des Bundes, die letztlich an die Stelle von mehr als 70 Sonderbehörden treten und vielfach die Agenden von bisherigen Verwaltungsbehörden zweiter Instanz übernehmen.

„Der Entwurf ist nicht irgendeine Lappalie“, findet auch Theo Öhlinger, Mitglied der Arbeitsgruppe. Die Verwaltung werde grundlegend umgestaltet, Österreich von einem klassischen Verwaltungsstaat wie Frankreich oder früher Preußen zu einem Justizstaat, in dem in wesentlich mehr Materien Gerichte entscheiden. Dass das vorgeschlagene System wesentlich teurer sei, will Georg Lienbacher, Leiter des Verfassungsdiensts und Vorsitzender der Staatsreform-Arbeitsgruppe, nicht so ohne weiteres gelten lassen: Kosten und Einsparungen müssten noch seriös erhoben werden.

Der Entwurf ist in der Begutachtung auch aus anderen Gründen kritisiert worden, vielfach deshalb, weil zu wenig im vorgeschlagenen Text stehe. Dass etwa Verwaltungsorgane schriftlich begründen müssen, warum sie Empfehlungen der Volksanwaltschaft nicht entsprochen haben, braucht nach Ansicht der Experten aber nicht in der Verfassung zu stehen, das einfache Gesetz genügt. Immerhin ist die Bereinigung der Verfassung, laut Öhlinger vom Textumfang her der größten aller zivilisierten Rechtsordnungen, eines der Reformziele.


Föderales Drei-Säulen-Modell

„Es ist wichtig, sich zu bescheiden“, sagt auch Andreas Khol, der für die ÖVP in der Arbeitsgruppe sitzt. Man dürfe nicht aus dem Gebot der Verfassungsmäßigkeit der Gesetze ein Gebot der Gesetzmäßigkeit der Verfassung machen. „Die Rechtsbereinigung werden wir schaffen“, sagt Khol, auch die im zweiten Paket geplante Neuformulierung des Grundrechtskatalogs. „Wo der Ausgang offen ist, das ist alles, was mit dem Bundesstaat zusammenhängt.“ Für das solcherart angesprochene dritte Paket erwägt die Arbeitsgruppe ein Drei-Säulen-Modell: Die Gesetzgebung wäre demnach aufgeteilt auf den Bund einerseits, die Länder andererseits, und dazwischen gäbe es ein relativ weites Feld einer gemeinsamen Gesetzgebung – mit dem Erfordernis einer Zustimmung der Länder, deren Form allerdings noch offen ist. Anna Gamper, Professorin für Öffentliches Recht, Staats- und Verwaltungslehre in Innsbruck, trat vehement für den Föderalismus ein. „Dezentralisation ist klar ein gemeinsames europäisches Gedankengut“, so Gamper.

Khol zeigte sich zuversichtlich, dass im November, während die Regierung das erste Paket ans Parlament weiterleitet, das zweite Paket mit dem neuen Grundrechtskatalog in Begutachtung gehen könnte. Das dritte könnte dann wieder nach zwei Monaten folgen, und im Herbst 2008 könnte die gesamte Reform im Parlament beschlossen werden. Weil dann das nächste Doppelbudget komme und bald die Vorwahlzeit anbreche, schließe sich zu dieser Zeit das „Window of opportunity“.


Kein Erfolg beim Wettlesen

Zunächst steht aber Paket Nr. 2 (Grundrechte) ins Haus, an dem die Arbeitsgruppe bereits eifrig werkt. „Wir kämpfen manchmal um einen Beistrich, oft um ein Wort“, berichtet Öhlinger. Eine literarische Meisterleistung dürfe sich allerdings niemand erwarten, sei man doch an bestehende Texte verschiedenster Provenienz gebunden: vom Staatsgrundgesetz angefangen über das Bundes-Verfassungsgesetz und die Europäische Menschenrechtskonvention bis hin zur Grundrechte-Charta der EU. „Wir würden beim Klagenfurter Wettlesen nicht einmal den vorletzten Platz erreichen“, gestand Öhlinger ein. Würde er nicht in der Arbeitsgruppe sitzen, hätte er nicht die geringsten Schwierigkeiten, sich „frech auszulassen“ über die Texte.

("Die Presse", Print-Ausgabe, 25.09.2007)

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