Verfassungsrechtler Christoph Grabenwarter im Interview über das „geglückte Experiment“ der Europäischen Menschenrechtskonvention, über den zugehörigen Gerichtshof und über dessen Probleme.
Die Presse: Die Europäische Menschenrechtskonvention wird demnächst 60 Jahre alt. Wie kommt es, dass sie noch heute immer wieder für Diskussionen sorgt? Zum Beispiel wegen des Bleiberechts von integrierten Fremden, einer Erfindung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR)?
Christoph Grabenwarter: Grundrechte sind sehr allgemein formuliert und werden durch die Judikatur immer zugespitzt. Man hat die Menschenrechtskonvention sehr offen formuliert, und heute werden die Garantien schlagend, etwa im modernen Migrationsumfeld in Europa. Hier ergeben sich plötzlich Fragestellungen als Massenphänomen, die damals in der Dimension nicht absehbar waren. Dazu kommt ein gewisser „Judicial activism“ auf der Straßburger Seite, der über denjenigen hinausgehen muss, den die Verfassungsgerichte pflegen. Ohne Erschöpfung des innerstaatlichen Instanzenzuges kommt ja nichts nach Straßburg.
Liegt die aktivere Linie an den Richtern?
Man kann sicher sagen, dass die Straßburger Richter auch wegen ihrer Zusammensetzung da und dort tendenziell stärker politische Bewegungen auszulösen bereit sind, als das vielleicht Verfassungsgerichte sind.
Ist es demokratisch gerechtfertigt, dass 47 Richterinnen und Richter politische Weichenstellungen vornehmen?
Es war eine grundsätzliche Entscheidung, eine solche Befugnis einem internationalen Organ zu übertragen. Das war ein Experiment Anfang der 50er-Jahre, und man muss heute sagen, es war ein geglücktes Experiment, wenn man sich anschaut, was alles bewirkt wurde. Aber die Legitimation der Richter kann nur so gut sein wie das Auswahlverfahren. Jetzt gibt es einen Dreiervorschlag der Regierungen, und dann macht die Parlamentarische Versammlung ein Wahlverfahren. Aber dieses Auswahlverfahren ist ein schlechtes. Es werden nicht immer die besten Köpfe dort Richter. Es ist zu begrüßen, dass das Ministerkomitee des Europarats jüngst ein Panel beschlossen hat, das die Qualität der Richter prüft, wie das beim EU-Gerichtshof bereits der Fall ist.
Welche Richter meinen Sie?
Ich möchte auf keine einzelnen Persönlichkeiten eingehen. Aber mit der Frage nach der Legitimation sprechen Sie einen wunden Punkt an. Ich glaube, dass sich der EGMR seiner im Vergleich zu nationalen Verfassungsgerichten geringeren Legitimation bewusst sein sollte, wenn er die Spielräume der nationalen Gesetzgebungen und Vollziehungen enger zieht.
Tut er das?
Das hat er in den letzten zehn Jahren, nach Inkrafttreten des 11. Protokolls, das den ständigen Gerichtshof gebracht hat, sicher getan. Wir beobachten eine deutliche Dynamisierung der Rechtsprechung.
Zum Beispiel mit dem Kruzifix-Urteil gegen Italien?
Das möchte ich bewusst nicht nennen, weil es nicht rechtskräftig ist. Ich erwarte hier, dass die Große Kammer durchaus andere Akzente setzt, sei es beim Ergebnis, sei es aber jedenfalls bei der Begründung. Aber ich glaube, dass der Gerichtshof in jüngerer Zeit stark Gefahr läuft, zu einer vierten Instanz zu werden. Denken Sie an die Entwicklung in Deutschland. Dort gab es den Fall der Entführung eines Bankier-Sohns, der zum Zeitpunkt, zu dem der Täter einvernommen wurde, schon tot war. Man hat den Täter gefoltert, und die deutschen Gerichte bis hinauf zum Bundesverfassungsgericht haben das als Folter eingestuft. Trotzdem wurde Deutschland von der Großen Kammer – entgegen der Kleinen übrigens – wegen Artikel 3, des Folterverbots, verurteilt.
Warum?
Weil nach Auffassung der Straßburger Richter die Sanktionen gegen die Polizeibeamten nicht hoch genug waren. Da geht's schon sehr ans Eingemachte.
Was wäre die Alternative?
Das Gegenkonzept, das auch in der Lehre verstärkt angeboten wird, ist, dass die Mitgliedstaaten eine Art Korridor haben, innerhalb dessen mehrere Lösungen die richtigen sind.
Es gab bei den österreichischen Meinungsfreiheitsfällen die Diskussion, ob der Gerichtshof mit ungleichem Maß misst, je nachdem, ob die Meinung von links oder von rechts kommt: Im Fall Pfeifer war fraglich, ob ein Autor behaupten durfte, eine „Jagdgesellschaft“ hätte einen anderen in den Selbstmord getrieben, der NS-Verbrechen verharmlost habe. Der EGMR verurteilte Österreich, weil nicht wegen übler Nachrede gegen den Autor vorgegangen worden war. Jörg Haider hingegen musste im Zusammenhang mit einer Ulrichsbergrede straflos als „Trottel“ bezeichnet werden dürfen.
Eine heikle Frage.
Im Fall Pfeifer gab es aber eine abweichende Stellungnahme des damaligen Ad-hoc-Richters Heinz Schäffer, der genau das thematisiert hat.
Ich möchte es positiv formulieren. Denken Sie an die Straßburger Judikatur zu Fällen der Verherrlichung oder des Vertretens rechts- oder linksextremen Gedankenguts, von Nationalsozialismus bis Kommunismus. Ein Teil der Mitgliedstaaten des Europarats hat andere Diktaturen miterlebt als etwa Österreich und Deutschland. Hier räumt der EGMR dem Nationalsozialismus eine Sonderstellung ein, und ich glaube, das ist gerechtfertigt. Ein Staat, der sozusagen kommunistische Wiederbetätigung unter Strafe stellt, wird sicher eher verurteilt als einer, der NS-Wiederbetätigung verbietet.
Abseits ideologischer Fragen hat der VfGH dem EGMR in bestimmten Fragen die Gefolgschaft verweigert. Zuletzt bei der doppelten Verfolgung wegen ein und desselben Sachverhalts („ne bis in idem“): wenn etwa ein alkoholisierter Lenker, der jemanden verletzt hat, sowohl eine Verwaltungsstrafe bekommt als auch eine höhere Gerichtsstrafe wegen Körperverletzung.
Der VfGH gehört sicher zu den fünf Verfassungsgerichten Europas, die dem EGMR am allertreuesten folgen. Es gibt aber immer wieder Entscheidungen, bei denen er dem EGMR nicht hundertprozentig folgen kann. Der Fall, den Sie ansprechen, ist ein spezieller, aber in gewisser Weise auch symptomatisch. Der EGMR hat hier seine zehn Jahre währende Rechtsprechung umgeschmissen, gerade zu einem Zeitpunkt, zu dem der VfGH sich eben erst auf die Linie des EGMR eingestellt hatte. Das erinnert dann manchmal an Hase und Igel. So, wie das „Ne bis in idem“ jetzt gehandhabt wird, passt es für eine differenzierte Rechtsordnung gar nicht.
Inwiefern?
Eine differenzierte Rechtsordnung lebt davon, dass nicht immer mit der Keule des Strafrechts zugeschlagen wird. Jetzt sagt aber der EGMR dem Staat: Du hast nur einen Versuch. Wenn der Staat aber erkennt, die Suppe ist für das Strafrecht zu dünn, ist ihm der Weg über das Verwaltungsstrafrecht und das Disziplinarrecht plötzlich versperrt. Im Interesse des Rechtsunterworfenen ist meines Erachtens aber geradezu geboten, dass man eine differenzierte Reaktionsmöglichkeit des Staats offenhält. Hier steht das selbstständige österreichische Verwaltungsstrafrecht zur Disposition.
Auch im Fremdenrecht gibt es eine Divergenz.
Ja, nach dem Fall Maslov. Hier weist der VfGH immer wieder darauf hin, dass es für das gesamte Rechtsschutzsystem ein großes Problem, wenn es nicht gar eine unüberwindliche Schwierigkeit gibt. Der VfGH prüft einen angefochtenen Bescheid regelmäßig zum Zeitpunkt von dessen Erlassung. Nun dauert das Verfahren beim VfGH nicht lange, aber es dauert schon einmal ein Jahr, in dem sich Verschiedenes tun kann. Und dann kommt noch das EGMR-Verfahren, das oft fünf, sechs oder sieben Jahre dauert. Und in dieser Zeit tut sich sehr viel. Am Schluss nimmt der EGMR die Lage zum Zeitpunkt seiner Entscheidung her, um zu beurteilen, ob jemand integriert ist. Es macht natürlich einen Unterschied, ob jemand ein Jahr in Österreich ist oder acht Jahre. Das ist geradezu eine Einladung, gegen Entscheidungen des VfGH Rechtsmittel in Straßburg zu erheben. Im Lauf der Jahre wird sich bei Wohlverhalten des Ausländers, der ein Aufenthaltsrecht anstrebt, manches zu seinem Vorteil wenden.
Maslov war ein bulgarischer Jugendlicher, der in Österreich straffällig geworden war.
Ja, er war gerade um die 18, und er verbrachte nach der Entscheidung des VfGH noch über zwei Jahre in Österreich, und zwar teilweise in Strafhaft. Der EGMR hat auch diese Zeit berücksichtigt... Eine Prognoseentscheidung ist dem VfGH jedenfalls nicht zumutbar; er kann nicht vorhersehen, ob sich der Beschwerdeführer wohlverhalten wird, bis der EGMR entscheidet.
Der Straßburger Gerichtshof ist stark überlastet. Die Anforderungen, die der EGMR an die Dauer eines fairen Verfahrens stellt, kann er selbst längst nicht mehr erfüllen.
Das 14. Protokoll, das Russland jetzt ratifiziert hat und das daher endlich in Kraft treten konnte, kam um zehn Jahre zu spät. Es ist der Versuch, mit der Zuständigkeit von Einzelrichtern und der erweiterten Zuständigkeit von Drei-Richter-Kammern, mit Pilotverfahren und mit Eilverfahren Abhilfe zu schaffen. Das sind alles grundvernünftige Dinge, aber ein Gericht, das im Jahr 50.000 neue Fälle bekommt und 120.000 Fälle anhängig hat, kann das alleine nicht mehr steuernd bewältigen. Es sind alle möglichen Entlastungsvorschläge gemacht worden, der Handlungsbedarf ist ungebrochen. Das vom Anspruch her noch immer bestehende Prinzip der freien Zugänglichkeit im Wege der Individualbeschwerde steht zur Disposition.
Was wäre eine Alternative?
Das Modell des US-Supreme-Court, der die Fälle auswählt. Ich rede dem nicht das Wort. Es war gerade für die Bürger der Staaten Mittel- und Osteuropas ein ganz wichtiges Gut, einen Zugang nach Straßburg zu haben, solange das Vertrauen in die eigene Justiz noch nicht da ist, und zwar im Wissen, dass die Beschwerde jedenfalls angenommen wird. Es gibt auch die Idee, Gebühren zu verlangen, aber dazu bräuchte man ein vernünftiges Regime der Verfahrenshilfe. Das Ei des Kolumbus hat noch niemand gefunden. Aber der Reformbedarf ist enorm.
Zur Person
Christoph Grabenwarter, Steirer des Jahrgangs 1966, ist ein führender Experte auf dem Gebiet der Europäischen Menschenrechtskonvention im deutschsprachigen Raum. Er hat sich 1996/97 an der Universität Wien für die Fächer Verfassungs-, Verwaltungsrecht und Rechtsvergleichung im öffentlichen Recht habilitiert. Seine bisherigen Stationen als Universitätsprofessor waren Linz, Bonn, Graz und – seit 2006 – die WU Wien. Seit 2005 ist er Mitglied des Verfassungsgerichtshofs. [Fabry]
Die Staaten des Europaratsschlossen vor knapp 60 Jahren (am 4. November 1950) ein Abkommen, das weit über die herkömmlichen Ausmaße von völkerrechtlichen Verträgen hinausging: die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK). Wer sich nach Erschöpfung des innerstaatlichen Instanzenzugs in seinen Rechten verletzt fühlt, kann sich an den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) in Straßburg wenden. Die Beschwerdefrist dafür beträgt sechs Monate nach dem letztinstanzlichen nationalen Urteil.
Das Verfahren selbst zieht sich am EGMR freilich oft über Jahre. Der Entscheid des EGMR hebt das nationale Urteil nicht auf, der Staat kann aber verurteilt werden. In weiterer Folge kann durch innerstaatliches Recht auch das nationale Urteil revidiert werden.
DieEMRK wurde bereits durch 14 Zusatzprotokolle erweitert. Hervor-zuheben ist etwa das elfte aus 1994, das (ab 2000) direkte Individualbeschwerden von Betroffenen an
den EGMR ermöglichte. Bis dahin
war die Europäische Kommission für Menschenrechte zwischengeschaltet. Das 14. Zusatzprotokoll aus dem Jahr 2004, das jetzt in Kraft getreten ist, erlaubt die Einführung von Einzelrichterentscheidungen, um Verfahren zu verkürzen.
Das Verbot der Todesstrafe wurde erst durch das 6. Zusatzprotokoll im Jahr 1983 festgesetzt. Das Recht auf Eigentum wurde im 1. Zusatzprotokoll 1952 manifestiert, ebenso das Recht auf Bildung und das Recht auf freie und geheime Wahlen.
Weitere wichtige Rechte, die durch die EMRK garantiert werden, sind das Verbot der Folter, das Verbot der Zwangsarbeit, das Recht auf Freiheit, das Recht auf ein faires Verfahren, der Grundsatz „keine Strafe ohne Gesetz“, das Recht auf Achtung des Privatlebens, die Gewissens- und Religionsfreiheit, die Freiheit der Meinungsäußerung, die Versammlungsfreiheit und das Recht auf eine wirksame Beschwerde.
Österreich trat der EMRK 1958 bei, die Menschenrechtskonvention steht hier im Verfassungsrang. Weil es der Republik nicht gelungen ist, einen eigenständigen Grundrechtskatalog zu formulieren, ist die EMRK ihre bedeutendste Grundrechtsquelle.
Die größte Bedeutung hatten für Österreich die Verfahrensgarantien, die u.a. mehr Entscheidungen durch unabhängige Richter (statt weisungsgebundenen Behörden) verlangen; die extrem tolerante Straßburger Judikatur bezüglich Kritik an Politikern durch Medien („public watchdog“) geht zu einem Gutteil
auf österreichische Fälle zurück.
("Die Presse", Print-Ausgabe, 25.10.2010)