Volksabstimmung. Am 12. Juni 1994 haben zwei Drittel der Wähler für den EU-Beitritt gestimmt. EU-Musterschüler sind wir immer noch nicht.
Am Sonntag fanden die EP-Wahlen statt, heute, drei Tage danach, jährt sich der Tag der EU-Beitritts-Volksabstimmung (12. Juni 1994), zum dreißigsten Mal, bei der rund zwei Drittel der gültigen Stimmen auf Ja lauteten. Die Freude war groß, die Stimmung gehoben, Umarmung und Bussi von Außenminister Alois Mock (ÖVP) und – nolens volens –Staatssekretärin Brigitte Ederer stehen vor dem geistigen Auge. Alle waren sie im Konsens eine beachtliche Strecke gelaufen, Bundeskanzler Franz Vranitzky und sein Vize Erhard Busek, glühende Europäer, leisteten Überzeugungsarbeit.
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Aber Mahner und Skeptiker fühlten sich von einer medialen Walze überfahren. Der VfGH wies die Anfechtung der Abstimmung ab und betonte, dass der Vorwurf der Manipulation – Beitrittsgegner waren laut Antrag kaum öffentlich im TV gehört worden – nach Rundfunkrecht zu klären war (wo nichts herauskam). Die Beitrittsgegner wären gern in den Abstimmungsbehörden vertreten gewesen, deren Zusammensetzung richtet sich aber nach Parteienproporz bei vorangegangenen NR-Wahlen, was laut VfGH korrekt ist. Bei einem gewaltigen Stimmenüberhang stellten sich auch keine Fragen des allfälligen Einflusses von Rechtswidrigkeiten auf das Ergebnis wie bei der ersten Bundespräsidenten-Stichwahl 2016. Eine Aufhebung kam nicht in Betracht. In letzter Minute (31. 12. 1994) erging das „EU-Begleit-Bundesverfassungsgesetz“, das wichtige Anpassungen brachte.
Von einer medialen Walze überfahren
Worüber stimmten wir konkret ab? Selbst Zeitzeugen können sich nicht mehr an die, rechtlich bedingt, komplizierte Fragestellung erinnern. Fragen bei Volksabstimmungen nach österreichischem Recht können immer nur lauten, ob ein Entwurf eines Gesetzes – hier eines gesamtändernden Bundesverfassungsgesetzes – Gesetzeskraft erlangen soll, und so lautete auch die Frage, in monströser Kompliziertheit, ob das BVG über den Beitritt Österreichs zur Europäischen Union, mit dem die verfassungsmäßig zuständigen Organe zum Abschluss des Beitrittsvertrags ermächtigt wurden (nach dem Stand der Verhandlungsergebnisse vom April 1994) Gesetzeskraft erlangen sollte. In Erinnerung soll gerufen werden, dass wir zwar ohne Schranken und Vorbehalte, aber mit Stand April 1994 Ja gesagt haben.
Aus technischen Gründen vollzog Österreich den Beitritt durch Sonderregelungen (Beitritts-BVG 1994) außerhalb des B-VG. Diese Vorgangsweise wurde damit begründet, dass das „Kelsen“-B-VG keine Gesamtänderung der Verfassung durch völkerrechtlichen Vertrag vorsah. Technisch korrekt, aber intransparent verlief das Prozedere. Nuancen wie die Nichtnennung des Bundespräsidenten, des „verfassungsmäßig zuständigen“ Organs, bleiben in Erinnerung. Viel wichtiger ist aber die Frage, wie weit das Ermächtigungsgesetz im Verfassungsrang Grenzen pro futuro aufweist, ist es doch statisch auf April 1994 (Beitrittsvertrag) bezogen. War es ein Fehler, keine expliziten Integrationsschranken festzulegen? Bis hierhin, nicht aber weiter, hiefür fehlte der Konsens. Heute ist das Problem manifest geworden, weil sich bei gravierenden Auswirkungen auf Demokratie, Bundes- und Rechtsstaat die Abstimmungsfrage immer wieder neu stellt; auch Zuständigkeits- und Paradigmenänderungen in der EU (Stichwort gemeinsame Außen-, Verteidigungspolitik) führen zu Sorgenfalten.
Wer weiß, wohin sich die EU entwickelt?
Für die EP-Wahlen warb die SPÖ mit dem Beibehalten der Neutralität, ohne zu klären, in welchem Verständnis, eine Wiederholungstat. Die klare Mehrheit pro Beitritt wurde schon 1994 durch das Bekenntnis der maßgeblichen politischen Akteure zur Fortführung der Neutralität erlangt, die vollmundig versprochen wurde; heute bröckelt dieses Verständnis, die „differenzielle Neutralität“ wird zunehmend dynamisch ausgelegt. Petersberger Aufgaben und die Ratifikation des Lissabon-Vertrags sowie Vertragsrevisionen wurden ohne plebiszitäre Bestätigung übernommen, da keine obligatorische Volksabstimmung vonnöten ist, wenn kein Grundprinzip tangiert ist. Womöglich wäre es aber politisch klüger gewesen, die Haltung der Bevölkerung in einem fakultativen Referendum (wie beim AKH Zwentendorf 1986) zu klären, denn auf Dauer lässt sich Volkes Wille nicht ignorieren. Zwingend ist dies bei Neutralitätsfragen nicht, doch unbestritten ist, dass eine prinzipienrelevante Änderung der EU-Verträge nur nach neuerlicher Volksabstimmung ratifiziert werden darf. Wo die Schwelle ist, bleibt umstritten, da substanzielle Rechtsstaats- oder Demokratieeinschränkungen noch nie anstanden. Aber wer weiß, wohin sich die EU entwickelt?
Liest man Leserzusendungen und Postings, ist eines klar: Für viele Österreicher, die 1994 pro EU waren, ist der Rahmen ihrer „persönlichen“ Ermächtigung überschritten worden, sei es durch Battlegroups, Schritte zur Gemeinsamen Verteidigungspolitik, Mehrheitsentscheidungen, den möglichen Verlust eines Kommissionssitzes, seien es Oktrois in Sachen Migration; die Liste ist lang, wenn auch z. B. die Euro-Währungsreform die Verfassung nicht tangierte.
Bis heute steht übrigens kein klarer Satz im B-VG in den Eingangsregeln, dass Österreich Mitglied der EU ist, was zumindest symbolisch Bedeutung hätte, vielleicht sogar mehr. Hier muss man entweder das EU-Beitritts-BVG, das EU-Begleit-BVG oder die sodann in das B-VG integrierten Regeln über das EP und die Informationspflichten und Zustimmungsrechte der Vertretungskörper konsultieren, aber auch nahezu unbekannte Verfassungsregeln wie das Solidaritäts-BVG. Österreich sollte hier legistisch Ordnung schaffen und 30 Jahre nach der Abstimmung eine Spur beherzter ein europäisches Bekenntnis in der Verfassung abgeben. Neben der demokratischen Republik und meist indirekten Legitimierung der Rechtsetzung durch das „Volk“ soll es sich als aktiver Teil Europas bzw. der EU definieren. Österreich ist aktiver und integrierender Teil der Integration, so könnte das Bekenntnis lauten, dann wäre auch die Spannung zum fremddeterminierten Recht entschärft.
Österreich ist noch nicht ganz in der EU angekommen, es passieren Fehler in der Gesetzgebung. Richtlinien werden nicht rechtzeitig oder unvollständig umgesetzt, Säumigkeit beim Klimaschutzplan wird in Brüssel gerügt, unmittelbar anwendbares Unionsrecht, wie im Bereich der Luftfahrtsicherheit, wird verbotenerweise national wiederholt und modifiziert; im Jahr 2021 hat der Bundesgesetzgeber ein Gesetz beschlossen, das der EuGH am 7. Mai 2024 hinsichtlich der Unabhängigkeit der maßgeblichen Behörden harsch kritisiert hat. EU-Musterschüler sind wir keine.
Abschließend bleibt noch die Frage, welche österreichischen Persönlichkeiten bis heute Bedeutung auf europäischer Ebene erlangt haben, seit 1923 „Paneuropa“ von Richard Coudenhove-Kalergi erschienen ist. Otto Habsburg saß für die bayerische CSU im EP, unter den EP-Abgeordneten erwarb sich Othmar Karas als EP-Vizepräsident Ansehen. Der Vorgänger von „Gio Hahn“ als Kommissar, Franz Fischler, schärfte das Profil von Agrar-Europa. Aber Mister oder Mistress Europe from Austria fehlt aktuell, und die Zukunftsperspektive gibt zu Optimismus wenig Anlass.
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Der Autor
Ao. Univ.-Prof. Dr. Gerhard Strejcek (* 1963), Institut für Staats- und Verwaltungsrecht, Uni Wien, behandelt Fragen des Wahl-, Staats- sowie öffentlichen Wirtschaftsrechts und publiziert zu Recht und Literatur.