Vor 70 Jahren wurde im US-Dorf Bretton Woods der Grundstein für ein neues Welt-Währungssystem, für den IWF und die Weltbank gelegt. Gegen den Widerstand der Europäer – die jetzt die einzigen sind, die sich daran noch halten.
Es war eine der wichtigsten Weichenstellungen für die Weltwirtschaft: Vor 70 Jahren entschieden 44 Länder im US-Dorf Bretton Woods über die Zukunft des globalen Finanzsystems. Der Erfolg hielt nicht lange, doch die amerikanische Dominanz ist geblieben.
Der Zweite Weltkrieg tobte noch, Europa lag in Trümmern, Frieden und Wohlstand schienen unerreichbar. Dennoch wagten es Vertreter aus 44 westlichen Ländern, bereits gemeinsam an der Wirtschaftsordnung der Zukunft zu arbeiten.
Das Ziel hatte US-Präsident Franklin D. Roosevelt ausgegeben: Freier Handel und stabile Wechselkurse sollten die Welt aus ihrem wirtschaftlichen Elend befreien. Wie genau, darüber stritten Politiker und Ökonomen vom 1. Juli 1944 an in dem beschaulichen Ferienörtchen Bretton Woods im Bundesstaat New Hampshire.
Feste Wechselkurse, IWF und Weltbank als Erfolg von Bretton Woods
Nach 22 Verhandlungstagen im Prachthotel einigten sie sich auf eine Lösung - und gut ein Jahr später wurde das historische Abkommen unterzeichnet. Fortan galt ein System fester Wechselkurse mit dem Dollar als Leitwährung. Der Internationale Währungsfonds (IWF) und die Weltbank zur Stützung des Konstrukts waren geboren.
Es folgten Jahre beispielloser Wohlstandsmehrung, auch in der Bundesrepublik Deutschland, die 1949 dem Bretton-Woods-System beitrat. Nach Hyperinflation, der großen Depression und langem Krieg herrschte wieder Zuversicht in der Weltwirtschaft. Der Handel boomte, vor allem in Europa und Japan stieg der Lebensstandard rapide.
Vorläufiger Sieg der Amerikaner über die Briten
Rückblickend klingt das alles so einfach. Doch Bretton Woods war in Wirklichkeit ein harter Machtkampf zwischen den Alliierten USA und Großbritannien. Auf britischer Seite stritt der Ökonom John Maynard Keynes, damals Berater des Schatzamtes, für den endgültigen Abschied vom Goldstandard und eine Art Weltzentralbank mit eigener Währung.
Auf der Gegenseite wollte der US-Verhandlungsführer Harry Dexter White den Dollar ins Zentrum stellen, dessen Wert schon seit Jahren an das Gold gebunden war. Der Amerikaner setzte sich - für die nächsten 25 Jahre - durch: Die anderen Währungen wurden fest an den Dollar gekoppelt, so dass sie indirekt auch zu "Goldwährungen" wurden. Die USA verpflichteten sich, auf Anfrage das Dollar-Guthaben anderer Länder in Gold einzutauschen.
Beide Systeme hatten einen gravierenden Unterschied: Keynes wollte die Länder dazu bringen, mit Hilfe von Auf- und Abwertung ihrer Währungen stets ihre Zahlungsbilanzen auszugleichen. Der Plan von White, dessen Land eine Exportmacht war, erlaubte hingegen allein den Importnationen, ihre Währungen entscheidend abzuwerten. Der IWF sollte die notwendigen Anpassungen unterstützen und überwachen.
Resultat war ein starres, einseitiges System, das nicht mit den raschen Veränderungen in der Weltwirtschaft mithielt. Während Länder wie Deutschland bei Exporten zulegten, rutschte die US-Zahlungsbilanz etwa durch große Kosten für Entwicklungshilfe und Militäreinsätze tief ins Minus - das Land überschwemmte die Welt mit dem überteuerten Dollar. Die Empfänger beklagten die "importierte Inflation".
Kampf gegen den Goldstandard
Das ging nicht lange gut. 1960 gab es eine erste Misstrauenswelle gegen den Dollar mit einer kurzen, heftigen Goldspekulation. 1965 griff Frankreichs Präsident Charles de Gaulle die Vorherrschaft der US-Währung direkt an. Die Notenbank in Paris tauschte Millionen von Dollar gegen Gold. Andere Länder folgten. Von 1948 bis 1971 schmolzen die Goldvorräte in Fort Knox auf weniger als die Hälfte zusammen.
Im August 1971 löste US-Präsident Richard Nixon schließlich seine aufgeweichte Währung vom Gold. Die Absicht des Mannes im Weißen Haus war zwar nicht, damit ein System flexibler Wechselkurse zu schaffen. Doch die Versuche, den Dollar erneut ans Gold zu binden, scheiterten. Im März 1973 brach dieser Teil des Bretton-Woods-System zusammen.
IWF und Weltbank überlebten
Doch der IWF und die Weltbank überlebten, sind mit 188 Mitgliedern größer denn je und feiern nun ihren 70. Geburtstag. Spätestens seit der Eurokrise gilt der Währungsfonds wieder als eine der mächtigsten Organisationen, die weltweit Finanzsysteme überwacht, um bei schweren Schieflagen von Staaten einzugreifen. Ihre Kredite sind meist an harten Auflagen wie die Sanierung der Staatsfinanzen geknüpft.
Auch die Weltbank als größter Geldgeber für Entwicklungshilfe macht strenge Vorgaben, bevor sie Mittel für Infrastrukturmaßnahmen, den Kampf gegen Armut oder Umweltprojekten vergibt. Beide Institutionen werden noch immer vom größten Anteilseigner USA dominiert, und so ist das Hauptresultat der Bretton-Woods-Konferenz bis heute gültig: Amerika hat mit Abstand den größten Einfluss auf die Weltwirtschaft.
Abwertung als Heilmittel gegen Konjunkturschwäche
Auch 70 Jahre nach der Konferenz von Bretton Woods ist es ein beliebtes Mittel: Lahmt die Konjunktur, fluten Notenbanken die Märkte mit Geld, um die eigene Währung abzuwerten und die internationale Wettbewerbsfähigkeit ihrer Exporte zu stärken. Gleichzeitig werden aber Waren aus anderen Ländern dadurch relativ teurer.
Deshalb hatte Japans Ministerpräsident Shinzo Abe im vergangenen Jahr mit reichlich Gegenwind von globalen Wettbewerbern zu kämpfen, als er die Exporte seines Landes künstlich verbilligte. Schnell machten Warnungen vor einem "Währungskrieg" die Runde. Und aktuell fordern Politiker aus Frankreich von der Europäischen Zentralbank (EZB), den Euro abzuwerten, um die heimische Industrie am Weltmarkt zu stützen.
Stabile Wechselkurse helfen dem Welthandel
Dabei ist seit langem unbestritten, dass stabile Wechselkurse dem Welthandel insgesamt helfen: Am 1. Juli 1944 - vor inzwischen 70 Jahren - versuchten Experten aus 44 Ländern auf einer Konferenz in dem US-Ort Bretton Woods, extreme Währungsschwankungen einzudämmen. Die weltweit wichtigsten Handelsnationen schufen ein System fester Wechselkurse. Die neue Währungsordnung war eine direkte Reaktion auf die schwere Wirtschaftskrise der 1930er Jahre.
Damals hatten Währungskriege - Wechselkursmanipulationen und Abwertungswettläufe, bei denen nationale Wirtschaftsinteressen verfolgt wurden - in einen ruinösen Unterbietungswettkampf gemündet. Durch Bretton Woods sollte das gezielte Aufweichen der eigenen Währung endgültig Geschichte sein. Das vereinbarte Festkurssystem machte den Dollar zur globalen Leitwährung, zu der alle anderen Devisen in einem festen Wechselkursverhältnis standen.
Goldstandard als Schwachpunkt
Diese Währungsordnung hatte jedoch einen entscheidenden Schwachpunkt: Um den Status des Dollar als Stabilitätsanker zu rechtfertigen, wurde die US-Währung zu einem fixen Kurs von 35 Dollar pro Feinunze an Gold gekoppelt. Die USA verpflichteten sich, Dollar in Gold zu tauschen - sie verfügten damals über 70 Prozent der globalen Goldreserven. Das Problem: Durch die Goldbindung konnte die Dollarmenge nur schwer der Entwicklung des Welthandels angepasst werden.
Länder, die im Handel mit den USA Überschüsse erzielten, bauten daher immer größere Dollarbestände und damit Goldreserven auf. In den 1960er Jahren stellte Frankreichs damaliger Präsident General Charles de Gaulle das Festkurssystem mit der Forderung auf die Belastungsprobe, Dollar tatsächlich in Gold auszuzahlen - er zweifelte an der Stabilität der US-Währung.
Er bereitete damit den Weg für das Ende von Bretton Woods 1973 und das folgende Regime mehr oder weniger frei schwankender Wechselkurse - denn die USA waren weder bereit noch in der Lage, ihren Goldschatz zu opfern. Dass Paris sich heutzutage für eine politisch motivierte Aufweichung des Euro stark macht, ist so gesehen eine Art historischer Treppenwitz.
Europa sucht Stabilität
Mit dem Zusammenbruch von Bretton Woods entstand in Europa zunächst die "Währungsschlange", in der EG-Länder Bandbreiten für Kursschwankungen festlegten. Doch dabei gerieten viele Währungen gegen die starke D-Mark unter Druck. 1979 folgte das Europäische Währungssystem (EWS) - ein Vorläufer der Währungsunion.
Ziel war es, die Schwankungen der Wechselkurse in engen Grenzen zu halten, um die Stabilität der Währungen zu sichern. Das gelang nicht immer: 1992 drohte der Kollaps, als George Soros mit anderen Finanzinvestoren in großem Stil gegen das britische Pfund wettete. Die Spekulanten waren erfolgreich und zwangen Großbritannien zum Ausstieg. Das EWS überlebte die Attacke jedoch und endete erst 1999 mit Einführung des Euro.
Seither können einzelne Länder ihre Währungen in Konjunkturflauten nicht mehr abwerten. Zwar fordert die Politik wie jüngst Frankreichs Premierminister Manuel Valls die Notenbank auch heute auf, den Euro abzuwerten, um Frankreichs Industrie am Weltmarkt zu stützen. Doch die Währungshüter verbitten sich die Einmischung. EZB-Präsident Mario Draghi sagt süffisant: "Wir sind dankbar für diese Ratschläge und akzeptieren die Meinungen, aber wir sind unabhängig."
Preise durch Euro stabilisiert
Andererseits schützt der größere Währungsraum - mit inzwischen mehr als 330 Millionen Menschen in bald 19 Ländern - Unternehmen vor Kursschwankungen bei Geschäften innerhalb der Eurozone. Nach innen ist es der EZB bisher gelungen, den Euro stabil zu halten, wie Bundesbank-Präsident Jens Weidmann kürzlich unterstrich: "In den ersten 15 Jahren seit der Einführung des Euro haben die Menschen von einer stabilen Währung profitiert." Die durchschnittliche Inflationsrate im Euroraum lag demnach bei 2,0 Prozent und entsprach damit weitestgehend der EZB-Definition von Preisstabilität von "unter, aber nahe 2 Prozent".
Dennoch durchlebt der Euro momentan schwere Zeiten: Den einen ist er viel zu stark. Selbst Europas oberster Währungshüter Draghi sieht Gefahren für Preisstabilität und Wachstum, weil der Euro immer mehr Dollar kostet: Das belastet Europas Exporteure, weil ihre Waren auf den Weltmärkten teurer werden. Für andere ist der Euro trotz des gestiegenen Wechselkurses ganz im Gegensatz zur Mark eine Weichwährung. Auf Wahlplakaten zur Europawahl Ende Mai war zu lesen: "Solide Währung statt Euro-Schuldenwahn."
Der IWF - ungeliebt aber erfolgreich
Als Fallschirm und als Rettungsboot für notleidende Länder sieht sich der Internationale Währungsfonds (IWF) - und sein Selbstbild liest sich als Erfolgsgeschichte: Viele der ärmsten Länder hätten - auch dank IWF-Hilfen - große ökonomische Fortschritte gemacht und Zugang zu Investoren und Finanzmärkten gefunden. In den Krisenländern selbst sind die Helfer aus Washington indes selten willkommen.
Denn der Preis für Finanzhilfen ist hoch: Geld fließt nur gegen die Erfüllung strenger Sparauflagen, verbunden mit steigender Arbeitslosigkeit und Sozialkürzungen.
Beispiel Portugal, das in der Euroschuldenkrise neben Griechenland und anderen Krisenländern mit IWF-Hilfe vor der Pleite gerettet wurde: In Lissabon geht inzwischen nicht nur die Linke nach jahrelangem Sparkurs hart mit dem IWF ins Gericht. Antonio Saraiva, Chef des Industrieverbandes CPI, warnte, die Kürzungen könnten zu einer sozialen Explosion führen. Und die frühere Spitzenkandidatin der liberal orientierten PSD von Ministerpräsident Pedro Passos Coelho kritisierte vor wenigen Monaten, das Land habe "verfehlte Anweisungen wie die Lehren der Bibel" befolgen müssen. Es sei an der Zeit, dass der IWF seine Schuld für die negativen Folgen zugebe.
Durchwachsene Bilanz in Afrika
Beispiel Afrika: Von Anfang an hatte der IWF gemeinsam mit der Weltbank eine überragende Bedeutung für die wirtschaftlich rückständigen Staaten dort. Massenarmut, Kriege, Bürgerkriege, wuchernde Korruption, Riesenprobleme auf allen Gebieten, angefangen vom Bildungs- und Gesundheitssystem bis hin zu Landwirtschaft, Energieversorgung und Industrialisierung führten zu tausenden von Krediten, Projekten und Interventionen in Afrika. Die Bilanz ist durchwachsen: Nur auf Druck aus Washington fanden viele Staaten zu einer soliden Entwicklungspolitik. In anderen Staaten scheiterten die Konzepte aus dem Westen.
Vor diesem Hintergrund hatte Wirtschafts-Nobelpreisträger Joseph Stiglitz schon vor langer Zeit gerügt, der IWF habe bei der Aufbauhilfe "jämmerlich versagt". In seinem Bestseller "Die Schatten der Globalisierung" kritisiert der frühere Weltbank-Chefökonom, die Hilfsaktionen im Geiste des "Washington Consensus" seien antidemokratisch und undurchsichtig und widersprächen den Interessen derer, denen geholfen werden solle.
Warnendes Beispiel Senegal
Als Beispiel für Misserfolge der Vorgaben aus Washington gilt Senegal. Dort gerieten Millionen Kleinbauern und Landarbeiter in staatlichen Betrieben in den Ruin. Die nach Vorgaben der Weltbank in den 1980er Jahren beschlossene Liberalisierung der Märkte und Privatisierung von Betrieben führte letztlich dazu, dass Erdnüsse und andere wichtige Agrar-Exportgüter nicht mehr konkurrenzfähig waren. Denn Senegals Erdnussfarmer oder Tomatenpflanzer mussten mit den stark subventionierten Erdnüssen und Erdnussprodukten aus den USA oder den ebenfalls subventionierten Tomaten aus der EU konkurrieren. Senegals Landwirtschaft erlebte einen dramatischen Niedergang, der bis heute nicht ausreichend kompensiert werden konnte.
Ghana gilt dagegen dank politischer Stabilität und starkem Wachstum als Hoffnungsträger in Afrika. Zu verdanken ist das auch der Weltbank und dem IWF: Nach der Unabhängigkeit 1957 geriet das westafrikanische Land in den Strudel von Machtkämpfen, Korruption und Misswirtschaft. Das Ende der sogenannten "schwarzen Jahre" kam Mitte der 1980er Jahre. Präsident Jerry Rawlings folgte den Empfehlungen der Weltbank: Die mehrfache Abwertung der Landeswährung, Steuer- und Zollsenkungen, die Privatisierung von Minen und Öl-Unternehmen lockten ausländische Investoren. Allerdings verschuldete sich Ghana enorm, folgte dann 2004 aber erneut und erfolgreich dem Entschuldungsprogramm von Weltbank und IWF. Inzwischen hat Ghana deutliche Exportüberschüsse (Kakao, Gold) und ein jährliches Wachstum von durchschnittlich über fünf Prozent. Die Zahl der Armen hat sich halbiert.
Argentinien: Auslands-Verpflichtungen gehen vor Wohl des Landes
Beispiel Argentinien: Das südamerikanische Land hat jahrzehntelange Erfahrungen mit dem IWF. Die vom Weltwährungsfonds zur Kreditbewilligung erforderten Wirtschaftspläne hatten stets zwei grundsätzliche Probleme: Sie ignorierten, wie die soziale und politische Gegenwehr ausfallen würde. Und sie waren vorwiegend darauf ausgerichtet, die Zahlung der Auslandsverpflichtungen zu garantieren - mit vermeintlichen Sanierungsprogrammen, die mit reduzierten Staatsausgaben und anderen Maßnahmen am Ende aber auch die Steuereinnahmen drückten und so die erhoffte Zahlungsfähigkeit beeinträchtigten.
Unter der Präsidentschaft von Carlos Menem (1989-99) galt Argentinien als Musterschüler des IWF. Und doch kam es erst zur Krise und dann sogar zum Staatsbankrott. 2001 musste die Regierung die Bankkonten einfrieren, um die Kapitalflucht zu stoppen, Staatschef Fernando de la Rúa flüchtete in einem Hubschrauber. Wenige Tage später erklärte Buenos Aires die Einstellung der Zahlungen der milliardenschweren Auslandsschuld.
Erfolg gegen Rat des IWF
Nach der Staatspleite setzte das Land vergleichsweise schnell zur Erholung an. Sie wurde gegen den Rat des IWF vorangetrieben. Argentinien hielt dem Weltwährungsfonds vor, er habe das Debakel nicht rechtzeitig vorhergesehen und unwirksame Maßnahmen in Gang gesetzt. Zudem habe der IWF nach dem Zusammenbruch wieder eine - diesmal nicht befolgte - Wirtschaftspolitik angeraten, die die gespannte soziale Lage zur Explosion gebracht hätte.
Die Regierungen von Nestor Kirchner (2003-2007) und Cristina Fernandez de Kirchner zahlten dem IWF alle Kredite zurück und erreichten einen Schuldenschnitt mit hohen Verlusten für die privaten Gläubiger. Fällig blieben Schulden bei anderen Staaten ("Pariser Club"). Nach zehnjähriger Isolierung sucht die Regierung jetzt über eine Vereinbarung über diese knapp 10 Milliarden Dollar einen neuen Anschluss an die internationalen Finanzmärkte - soweit möglich ohne Hilfe des IWF.