Durch zahlreiche Korrekturmaßnahmen, parlamentarische Abstimmungen und Einflussmöglichkeiten von nationalen Regierungen entsteht neues EU-Recht sehr oft erst durch einen Kompromiss. Es ist ein Balanceakt zwischen Gemeinschafts- und Einzelstaatsinteressen und dem Engagement involvierter Parlamentarier.
Ein kurzer Vergleich zu Beginn: In Österreich schlägt in der Regel der Ministerrat, in einigen Fällen aber auch das Parlament, ein neues Gesetz vor. Die Koalitionsparteien segnen den Vorschlag im Nationalrat danach oft innerhalb von Wochen ab. Auf EU-Ebene ist der Weg ein deutlich längerer. Hier schlägt die Kommission einen neuen Rechtsakt vor, der wird vom Europaparlament oder dem Rat der EU sehr oft noch substanziell verändert. Am Ende ist es meist ein Kompromiss zwischen den von der EU-Kommission verteidigten Gemeinschaftsinteressen, idealistischen oder weniger idealistischen Vorstellungen von Parlamentariern und unterschiedlichen Einzelstaatsinteressen.
Weil dieser Weg zu neuem EU-Recht so verschlungen ist, enthält er zwar zahlreiche Korrekturmöglichkeiten, ist aber auch deutlich langsamer als eine nationale Gesetzgebung. Oft vergehen Jahre zwischen der ersten Idee und der Realisierung. Die EU-Rechtssetzung wird im Grunde in drei, bei Differenzen in maximal vier Schritten vollzogen: Durch einen Vorschlag der EU-Kommission, der Bewertung durch Europaparlament und Rat (Regierungsvertreter) sowie im Fall der Uneinigkeit dieser beiden Legislativorgane durch eine Kompromisssuche im Vermittlungsausschuss (Parlament, Rat, Kommission). Nicht alle Vorschläge für EU-Richtlinien, die von den Mitgliedstaaten in nationales Recht umgesetzt werden müssen, und nicht alle vorgeschlagenen EU-Verordnungen, die direkt Rechtsgültigkeit erlangen, treten letztlich in Kraft. Manchmal findet sich auch kein Kompromiss. Die vier Schritte im Detail:
1. Die Kommission schlägt neue Rechtsakte vor
Um das Funktionieren der EU zu verstehen, muss ein Augenmerk auf die Geschichte geworfen werden: Als nach dem Zweiten Weltkrieg die Ideen für eine Kohle- und Stahlunion entworfen wurden, war bald klar, dass es eine Institution geben muss, eine Exekutive, die eine Umsetzung aller gemeinsamen Regeln kontrolliert. Die sogenannte Hohe Behörde war die Vorläuferin der heutigen EU-Kommission. Spätestens mit der Schaffung des Binnenmarkts war klar, dass die gemeinsamen Regeln ständig weiterentwickelt werden müssen. Prädestiniert für diese Aufgabe war eben diese Kommission. Denn laut Idee der Gründungsväter ist sie das einzige EU-Organ, das allein den Gemeinschaftsinteressen verpflichtet ist. Die Kommission hat das alleinige Recht, Gesetze vorzuschlagen. Mit diesem Initiativrecht bereitet sie Richtlinien, Verordnungen sowie politische Weichenstellungen vor und leitet sie zur Entscheidung an den Rat der EU und an das Europaparlament weiter. Sie selbst agiert dabei unabhängig. Sie kann Vorschläge aus dem Rat oder dem Parlament zwar annehmen, ist aber zu keiner Gesetzesinitiative verpflichtet. Das betrifft auch Vorschläge, die durch eine europaweite Bürgerinitiative an sie herangetragen wurden.
Das Europaparlament hat zwar kein Initiativrecht wie die meisten nationalen Parlamente, seit einer Vereinbarung aus dem Jahr 2010 muss die Kommission aber auf Anliegen der Parlamentarier reagieren. Sie muss entweder eine Gesetzesinitiative ergreifen oder den Wunsch mit Begründung ablehnen. Will die Kommissionsführung, dass ihre Vorschläge realisiert werden, muss sie von Beginn der Gesetzgebung an auf Interessen der Mitgliedstaaten, aber auch jene der EU-Mandatare Rücksicht nehmen. Da es im EU-Parlament keine Regierungsmehrheit wie in nationalen Parlamenten gibt, ist die Kommission gezwungen, Überzeugungsarbeit zu leisten und ihre Forderungen gut zu begründen. Normalerweise werden deshalb Vorschläge für neues EU-Recht oder die Abänderung bestehender Regeln vom zuständigen EU-Kommissar mit umfangreichem Hintergrundmaterial präsentiert, bevor sie dem komplizierten Abstimmungsprozess zugeleitet werden. Schon vorab testet die zuständige Generaldirektion der EU-Kommission durch externe Berater die Auswirkungen neuer Regeln ab.
Diese „advisory groups“ werden von ihr selbst zusammengestellt. Sie umfassen Vertreter jener Branchen, die von den neuen Regeln betroff en sind, aber auch Konsumentenschützer, Gewerkschaften etc. Hier setzen große Unternehmen mit ihrem Lobbying an. Sie versuchen in diesen Gremien, die EU-Gesetzgebung bereits in der Entwicklungsphase zu beeinflussen. Damit dieser Prozess einigermaßen transparent läuft, muss die EU-Kommission eine Liste mit den Teilnehmern dieser Expertengruppen veröffentlichen. Die Einbindung der betroffenen Interessengruppen wird oft kritisiert, weil sie überwiegend auf die jeweiligen Wirtschaftszweige ausgerichtet ist. Sie hat aber auch den Vorteil, dass hier praxisferne EU-Regeln schon im Anfangsstadium der Gesetzgebung verändert oder verworfen werden können. Um sich der Durchsetzbarkeit neuer Richtlinien und Verordnungen sicher zu sein, kann die Kommission auch Kontakt zu wichtigen Regierungsvertretern und EU-Parlamentariern aufnehmen.
Bevor die EU-Kommission mit einem Vorschlag an die Öffentlichkeit geht, muss dieser von allen Kommissaren in der wöchentlichen Sitzung einstimmig abgesegnet werden. Und auch nach der Weiterleitung an EU-Parlament und Rat bleibt die Kommission zuständig. Wird beispielsweise eine Änderung der neuen Regel von den beiden Legislativorganen vorgeschlagen, muss eine Stellungnahme der Kommission eingeholt werden. Die Behörde kann auch von sich aus den Vorschlag abändern, um die Chancen für eine Umsetzung zu erhöhen. Ist einmal ein neues EU-Gesetz abgesegnet, bleibt die Kommission weiterhin zuständig. Sie muss nun prüfen, ob die neuen Regeln in den Mitgliedstaaten umgesetzt werden. Geschieht das nicht, ist sie verpflichtet, Strafverfahren einzuleiten.
2. Das Europaparlament bestimmt fast alles mit
Die EU-Abgeordneten können neue EU-Regeln verändern und entscheiden letztlich über deren Inkrafttreten. Seit Gründung der heutigen EU hat das Europaparlament seine Kompetenzen stetig erweitert. Seit dem Inkrafttreten des Lissabon-Vertrags haben die (zuletzt) 751 direkt gewählten Abgeordneten nun in fast allen politischen Fragen der Gemeinschaft ein Mitentscheidungsrecht. Ausnahmen gibt es noch beispielsweise im Wettbewerbsrecht oder bei der Außen- und Sicherheitspolitik. Im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren ist das Parlament neben dem Rat das wichtigste Legislativorgan. Es erhält als Erstes den Vorschlag der EU-Kommission für neue Richtlinien, Verordnungen oder Entscheidungen übermittelt.
In den Fachausschüssen wird dann über die Rechtstexte beraten. Die 20 Ausschüsse und zwei Unterausschüsse – z. B. für Fischerei, Bürgerrechte, Binnenmarkt – erledigen die eigentliche Arbeit im Gesetzgebungsprozess. Sie bereiten eine Bewertung der Texte, Änderungen und letztlich den Beschluss im Plenum des Abgeordnetenhauses vor. Federführend ist ein vom Ausschuss gemeinsam bestellter Berichterstatter. Er bereitet die Stellungnahme und bei Bedarf die wichtigsten Abänderungen vor. Um die Basis für eine breite Mehrheit zu schaff en, werden dem Berichterstatter sogenannte Schattenberichterstatter aller Fraktionen beiseitegestellt. Sie klären die Linie mit ihrer eigenen politischen Gruppe ab und können schon vorab eingreifen, falls sich ein Bericht bzw. Änderungen zu einseitig entwickeln. Rat und Parlament sind in der Gesetzgebung gleichberechtigt.
Winken die Abgeordneten einen Kommissionsvorschlag nicht durch, müssen ihre Änderungsvorschläge deshalb auch mit dem Rat abgeklärt werden. Die besondere Konstellation des Parlaments mit seinen oft wechselnden Mehrheitsverhältnissen macht die Suche nach einer gemeinsamen Linie flexibler. Abgeordnete berichten, dass sie dadurch eine deutlich größere Gestaltungsmöglichkeit haben als ihre Kollegen in den nationalen Parlamenten. Bei heiklen Entscheidungen versuchen Lobbyisten das Abstimmungsverfahren im Europaparlament zu beeinflussen. Sie versorgen die Abgeordneten mit Argumenten, schrecken aber auch nicht davor zurück, konkrete Änderungsanträge zuzusenden. Lobbyisten müssen sich mittlerweile in einem Register eintragen, um ihre Arbeit transparent zu machen. Durch die Registrierung ist ein vereinfachter Zugang zu den Gebäuden des Europäischen Parlaments möglich. Neben dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren, das in den meisten Fällen zur Anwendung kommt, gibt es auch ein Zustimmungsverfahren und ein Konsultationsverfahren. Beim Zustimmungsverfahren hat das Parlament keine Änderungsmöglichkeiten, kann einen Vorschlag nur annehmen oder ablehnen. Im Konsultationsverfahren haben die Abgeordneten nur eine beratende Funktion.
3. Alle Mitgliedstaaten sind Teil der Gesetzgebung
Die Fachminister müssen ihre Zustimmung zu jedem neuen Rechtsakt geben. Sie koordinieren auch die gemeinsame Politik. Neben dem Europaparlament ist der Rat der EU das wichtigste Legislativorgan der EU. Hier bestimmen die Vertreter der nationalen Regierungen die Politik und die Gesetze der Gemeinschaft mit. Wenn Minister oft behaupten, an neuen Regeln sei „die EU“ schuld, verschweigen sie ihre eigene Mitverantwortung. In zehn Formationen – von den Außen- bis zu den Verkehrsministern – berät der Rat Vorschläge für neue EU-Gesetze, die zuvor von der EU-Kommission vorgelegt und dem Europaparlament übermittelt wurden.
Neue EU-Richtlinien oder EU-Verordnungen gelten vom Rat als angenommen, wenn eine qualifizierte Mehrheit der Minister dafür stimmt. Diese Mehrheit muss 55 Prozent der Länder und 65 Prozent der von diesen Regierungsvertretern repräsentierten EU-Bevölkerung umfassen. Ausnahmen gibt es für heikle Themen wie Steuerpolitik oder die Außenpolitik, bei denen nach wie vor Einstimmigkeit erforderlich ist. Wenn die Minister in schwierigen Abstimmungen keine Einigung finden, können sie das Thema an die Staats- und Regierungschefs weiterleiten. Dann berät ein EU-Gipfel darüber, der auch Europäischer Rat genannt wird. Er gibt eine Linie vor, die allerdings dann erneut von den jeweiligen Ministern umgesetzt werden muss, da die Staats- und Regierungschefs selbst nicht in die Rechtssetzung eingreifen dürfen.
Die Vorarbeiten für all diese Entscheidungen leisten Ratsarbeitsgruppen, in denen hohe Beamte der Mitgliedstaaten vertreten sind. Sie arbeiten wiederum dem Ausschuss der Ständigen Vertreter (AStV oder auch Coreper genannt) zu. Jedes Land hat in Brüssel einen Ständigen Vertreter (EU-Boschafter) und dessen Stellvertreter, die alle Sitzungen der Minister vorbereiten. Gab es bei Einzelentscheidungen bereits auf dieser Ebene eine Einigung, werden diese Themen als sogenannte A-Punkte an die Minister weitergeleitet und dort nur noch formell abgesegnet. In über 90 Prozent der Fälle werden Beschlüsse im Rat von allen Regierungsvertretern mitgetragen. Die Gesetzgebung ist nur ein Teil der Aufgabe des Rats der EU. Hier wird auch die gemeinsame Politik beraten. Eine eigene Formation – jene der Euroländer – beschäftigt sich mit dem Funktionieren der Währungsunion. Bis zum Lissabon-Vertrag waren die Ratstagungen nicht öffentlich. Das Ergebnis von Abstimmungen wurde ebenfalls geheim gehalten. Seit dem heute gültigen EU-Vertrag muss die Gesetzgebung im Rat öffentlich stattfinden. Allerdings finden Beratungen über politische Themen wie etwa zur Außenpolitik weiterhin geheim statt. Auch die Vorbereitung von EU-Gesetzen ist nicht öffentlich.
4. Geordnete Vermittlung von Kompromissen
Die EU-Gesetzgebung kann lang dauern. Nachdem die EU-Kommission einen Vorschlag vorgelegt hat, vergehen oft viele Monate, in einigen Fällen sogar Jahre, bis neues EU-Recht in Kraft treten kann. Das hat mit dem langwierigen Verfahren zu tun, das sowohl im Europäischen Parlament als auch im Rat über mehrere Stufen versucht, die notwendigen Mehrheiten zu sichern. Meist entsteht eine Verzögerung schon, wenn die EU-Abgeordneten für neue Richtlinien und Verordnungen Änderungen verlangen. Dann muss nämlich auch der Rat der EU diesem veränderten Gesetz zustimmen.
Auch die EU-Kommission wird mit Stellungnahmen in diesem Verfahren einbezogen. Gelingt den beiden Legislativorganen der EU (Parlament und Rat) in zwei Versuchen (Lesungen) keine Lösung, wird ein Vermittlungsausschuss eingesetzt. Er besteht zur Hälfte aus Vertretern der Mitgliedstaaten und zur Hälfte aus EU-Abgeordneten. Vertreter der Kommission nehmen an den Beratungen teil, haben aber kein Recht mitzuentscheiden. Nach der Einberufung hat der Vermittlungsausschuss lediglich sechs Wochen Zeit, einen Kompromiss zu erzielen. Kommt dieser nicht zustande, gilt die Gesetzesinitiative als gescheitert. Haben die Vertreter der beiden EU-Legislativorgane hingegen eine Einigung erzielt, muss der Gesetzestext in einer sogenannten dritten Lesung mit absoluter Mehrheit im EU-Parlament und mit qualifizierter Mehrheit im Rat der EU endgültig abgesegnet werden.
Ein Vermittlungsausschuss wird allerdings eher selten einberufen. Das hängt auch mit der Einführung des sogenannten informellen Trilogs zusammen. Seit dem Vertrag von Amsterdam (1999) können sich EU-Kommission, EU-Parlament und Rat schon vorab über eine mögliche Einigung verständigen. In der vergangenen Legislaturperiode des Europaparlaments wurden 93 Prozent der Entscheidungen auf diese Weise vorbereitet. Das EU-Parlament entsendet in den Trilog den jeweiligen Ausschussvorsitzenden, den Berichterstatter für das neue Gesetz sowie die Schattenberichterstatter der Fraktionen. Der Rat ist durch einen Repräsentanten des Vorsitzlandes, durch den Vorsitzenden des zuständigen Ausschusses der Ständigen Vertreter und den Vorsitzenden der vorbereitenden Ratsarbeitsgruppe vertreten.
Die EU-Kommission versucht eine Einigung zu vermitteln und nimmt durch hohe Beamte teil, die für das jeweilige Dossier verantwortlich sind. Sowohl der Vermittlungsausschuss als auch der informelle Trilog sind nicht öff entlich. Das wird oft kritisiert. Umso bedeutender ist, dass letztlich sowohl der Rat der EU als auch das Europaparlament öffentlich über das Ergebnis der Kompromisssuche abstimmen müssen.
Weniger neue Regeln
In der vergangenen Legislaturperiode 2014–2019 wurden 69 neue EU-Richtlinien und 513 Verordnungen durch Rat der EU, Europaparlament und Kommission verabschiedet. Die Zahl der Rechtsakte ist rückläufig. Die EU-Kommission unter Jean-Claude Juncker hat sich nämlich zur Aufgabe gestellt, die Überregulierung einzudämmen. In den fünf Jahren davor waren es noch 115 neue Richtlinien und 1339 Verordnungen gewesen. Nicht eingerechnet sind hunderte Änderungen am bestehenden EU-Recht.
