EU unterwirft sich externer Grundrechtskontrolle

Der nahende Beitritt zur Europäischen Menschenrechtskonvention wirft komplexe Probleme auf. Was er bewirkt, ist klar: Erstmals kann der Einzelne das Handeln der EU extern auf Grundrechtskonformität prüfen lassen.

Frau mit Europafahne
Frau mit Europafahne
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INNSBRUCK. Mit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon am 1. Dezember 2009 ist die EU verpflichtet, der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) beizutreten. Dieser Beitritt ist frühestens zum 1. Juni 2010 möglich, wird aber noch länger dauern, da die mit ihm verbundenen materiellen und prozeduralen Probleme außerordentlich komplex sind – sowohl aufseiten des Europarates bzw. der EMRK als auch der EU. Mit dem Beitritt wird aber die Anomalie beseitigt, dass die EU der einzige europäische Rechtsraum ist, in dem der Einzelne die Hoheitsakte eines Rechtsträgers nicht direkt vor einer externen Kontrollinstanz auf ihre Grundrechtskonformität hin überprüfen lassen konnte.

Bisher existiert in der EU ja keine eigene Grundrechtsbeschwerde; der Einzelne kann nur mittels Nichtigkeitsbeschwerde versuchen, den grundrechtsverletzenden Rechtsakt vor dem Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) zu bekämpfen. Nach dem Beitritt wird es erstmals möglich sein, als Einzelner die Verletzung eines in der EMRK verankerten Grundrechts durch ein Organ der EU mittels Individualbeschwerde vor dem Gerichtshof der EMRK (Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte in Straßburg) zu rügen. Zu klären ist etwa noch, ab wann der Rechtszug innerhalb der EU erschöpft ist – eine Grundvoraussetzung für die Anrufung des EGMR.

Da die Gründungsverträge der Europäischen Gemeinschaften keinerlei Grundrechtsschutz enthielten, sah sich der EuGH veranlasst, aus rechtsstaatlichen Gründen einen solchen richterrechtlich auszubilden. Ab 1969 entwickelte er eine Grundrechtsjudikatur, die allerdings anlassbezogen, punktuell und unsystematisch ausgeprägt war. Dementsprechend forderte die Europäische Kommission bereits 1979 einen Beitritt zur EMRK, um einen systematischen Grundrechtskatalog ins Gemeinschaftsrecht einzuführen.

 

„Von verfassungsrechtlicher Dimension“

Im März 1996 lehnte der EuGH in seinem Gutachten 2/94 die Möglichkeit eines Beitritts der EG zur EMRK mit der Begründung ab, dass der Menschenrechtsschutz für die Zielerreichung des Gemeinsamen Marktes in der EG nicht „erforderlich“ sei und darüber hinaus ein EMRK-Beitritt der EG eine Systemänderung von „verfassungsrechtlicher Dimension“ mit sich brächte. Damit war vorerst ein Beitritt nicht möglich.

Es war erst dem „Verfassungskonvent“ 2002/03 vorbehalten, die Beitrittsfrage neu zu relevieren und im Entwurf des Verfassungsvertrags als Rechtspflicht zu verankern: „Die Union tritt der EMRK bei.“ Teil des Entwurfs war aber auch eine im Dezember 2000 feierlich proklamierte „Grundrechte-Charta“. Der Verfassungsvertrag scheiterte 2005 in Volksabstimmungen in Frankreich und in den Niederlanden; an seine Stelle trat der Vertrag von Lissabon. Durch ihn wurden sowohl der bisherige EU-Vertrag (EUV) als auch der EG-Vertrag massiv geändert und Letzterer sogar in Vertrag über die Arbeitsweise der EU (AEUV) umbenannt.

Am Vorabend der Unterzeichnung des Vertrags von Lissabon kam es in Straßburg zu einer neuerlichen Proklamation der Grundrechte-Charta, die aber diesmal nicht in die Verträge eingefügt, sondern außerhalb derselben im Amtsblatt veröffentlicht wurde. Sie ist den Verträgen als rechtlich gleichrangig beigeordnet. Im Gegensatz zu den bloß 13 in der EMRK selbst verankerten materiellen Menschenrechten umfasst die Grundrechte-Charta insgesamt 50 Grundrechte. Sie umfasst neben dem Schutz der Würde des Menschen auch Freiheitsrechte, Gleichheitsrechte, solidarische Rechte, Bürgerrechte und justizielle Rechte. Nach einem Beitritt der EU zur EMRK sind sowohl die Grundrechte-Charta als auch die EMRK Bestandteile des Rechts der EU und müssen inhaltlich abgeglichen werden. Diesbezüglich ist die EMRK stets als unabdingbarer Mindeststandard zu beachten.

Zur Umsetzung des Vertrags von Lissabon ist zunächst die EMRK für internationale Organisationen zu öffnen, da sie bisher nur für Mitglieder des Europarates – und damit Staaten – offensteht. Art 17 des 14. (Änderungs-)Protokolls zur EMRK vom Mai 2004 bestimmt nun lakonisch: „Die Europäische Union kann dieser Konvention beitreten.“ Weitere (sprachliche) Anpassungen wurden weder an der EMRK noch an der Satzung des Europarates vorgenommen. Man hat daher alle staatsbezogenen Begrifflichkeiten in der EMRK mutatis mutandis so zu lesen, dass darunter auch die EU als internationale Organisation verstanden werden kann.

Das 14. Protokoll bedurfte der Ratifikation aller 47 Europarats-Staaten, wobei sich aber Russland – als letzter Mitgliedstaat – trotz Unterzeichnung beharrlich weigerte, das Protokoll zu ratifizieren. Erst auf Druck von Staatspräsident Dmitrij Medwedjew genehmigte die Duma am 15. Jänner 2010 den Abschluss des Protokolls. Es tritt mit 1. Juni 2010 in Kraft und ermöglicht so der EU den jederzeitigen Beitritt zur EMRK – falls sie zuvor ihre „Hausaufgaben“ gemacht hat.

Diese bestehen zunächst im Abschluss eines Beitrittsvertrags – mit einstimmigem Ratsbeschluss und eigener Ratifikation. Im Klartext heißt das, dass sich in Österreich das parlamentarische Genehmigungsverfahren „janusköpfig“ verdoppelt. Sowohl der Beitrittsvertrag als auch der Ratsbeschluss bedürfen der Genehmigung.

 

Ein Richter der EU nach Straßburg

Durch ihren Beitritt zur EMRK erwachsen der EU eine Reihe von Rechten und Pflichten, denen sie nur durch eine Mitwirkung in den Organen des Europarats bzw. der EMRK nachkommen kann. Sie kann einen Richter für den EGMR nominieren, der von der Parlamentarischen Versammlung des Europarats aus einer von der EU erstellten Dreierliste gewählt wird. Für diese Wahl reklamiert das Europäische Parlament eine spezielle Mitwirkung, deren Details noch konkretisiert werden müssen. Die EU wird sich wohl auch an den Kosten des EGMR beteiligen müssen.

Die EU wird aber auch im Ministerkomitee des Europarats vertreten sein müssen, das den Vollzug der Urteile des EGMR überwacht. Dabei stellt sich die grundlegende Frage, an der Überwachung welcher Urteile der EU-Vertreter im Ministerkomitee mitwirken soll: an allen oder nur an solchen, an denen die EU beteiligt ist?

Tatsächlich ist der Beitritt der EU zur EMRK, wie schon der EuGH im Gutachten 2/94 festgestellt hat, von „verfassungsrechtlicher Dimension“ und kommt einem Paradigmenwechsel im Grundrechtsschutz in der neuen EU gleich. Ohne zugleich auch dem Europarat beizutreten, übernimmt die EU die EMRK in ihren Rechtsbestand und unterwirft damit ihre Verbandsgewalt einer völkerrechtlichen Menschenrechtsschutzkonvention. Dazu kommen noch schwierige Abgleichungsfragen der Judikatur des EGMR und des Gerichtshofs der EU in EMRK-Grundrechtsfragen sowie deren Abgrenzung von den Rechtsverbürgungen in der Grundrechte-Charta, von deren materiellem Bestand lediglich circa 50 Prozent aus dem Fundus der EMRK geschöpft wurden. Inwiefern sich der EuGH, in einem nunmehr verpflichtenden „judicial restraint“, gleichsam „sklavisch“ der Grundrechtsjudikatur des EGMR anschließen wird, wird der wohl interessanteste Aspekt dieses komplexen Systemwechsels im Grundrechtsschutz der EU sein.

O. Univ.-Prof. DDDr. Waldemar Hummer lehrt am Institut für Europarecht und Völkerrecht der Universität Innsbruck.

GRUNDRECHTE UND IHRE VERBÜRGUNG

Die EMRK (Europäische Menschenrechtskonvention) garantiert die wichtigsten Grund- und Freiheitsrechte (wie das Recht auf Leben, Freiheit und Sicherheit, faires Verfahren, Achtung des Privat- und Familienlebens, ferner die Religions-, Meinungs- und Versammlungsfreiheit).

Der Gerichtshof der EU wendet punktuell Grundrechte an: Achtung der Menschenwürde, Unversehrtheit der Person oder Recht auf Eigentum. Vertraglich verbürgt sind u.a.: Diskriminierungsverbot, Arbeitnehmerfreizügigkeit, Waren-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehrsfreiheit.

Die Grundrechte-Charta der EU enthält über die
EMRK und die bisherigen
EU-Garantien hinaus vor allem auch soziale Grundrechte: etwa auf gerechte
und angemessene Arbeitsbedingungen, auf soziale Sicherheit und Unterstützung, auf Gesundheitsschutz.

("Die Presse", Print-Ausgabe, 10.05.2010)

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