Deutschland: Vom "kranken Mann Europas" zum Superstar

In weniger als zehn Jahren wurde Deutschland zum ökonomischen Superstar. Die "Hartz"-Reformen waren dabei nicht entscheidend.

GERMANY HANOVER TRADE FAIR
GERMANY HANOVER TRADE FAIR
APA/EPA/MARCUS BRANDT

In den späten 1990er und frühen 2000er Jahren wurde Deutschland oft als „kranker Mann Europas" bezeichnet. Heute, nach der großen Rezession, gilt Deutschland als „ökonomischer Superstar". Die Zahl der Arbeitslosen sank von 5 Mio. im Jahr 2005 auf etwa 3 Mio. im Jahr 2008. Die Arbeitslosenquote ging im Jahr 2010 auf 7,7 Prozent zurück. 2011 erreichten Deutschlands Exporte mit 1,7 Billionen US-Dollar ein Allzeithoch, was in etwa der Hälfte des deutschen BIP oder 7,7 Prozent der weltweiten Exporte entspricht.

Wie konnte sich Deutschland mit dem viertgrößten BIP der Welt (nach den USA, China und Japan) in weniger als einem Jahrzehnt vom „kranken Mann Europas" zu einem „ökonomischen Superstar" entwickeln? Unsere >>aktuelle Studie liefert eine detaillierte Analyse der Umstände, die dazu beigetragen haben:

Der erstaunliche Wandel der deutschen Wirtschaft ist auf einen beispiellosen Prozess der Dezentralisierung der Lohnverhandlungen zurückzuführen. Dieser hat zu einem dramatischen Rückgang der Lohnstückkosten und letztlich zu einer Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Wirtschaft geführt.

Der Prozess der Lohndezentralisierung wurde möglich durch die besondere Struktur und Autonomie der deutschen Arbeitsmarktinstitutionen. Diese sind nicht in der Gesetzgebung verankert, sondern werden geregelt durch Verträge und gegenseitige Vereinbarungen zwischen Arbeitgeberverbänden, Betriebsräten und Gewerkschaften, was sich in Zeiten schwieriger wirtschaftlicher Umstände viel flexibler erwies als bisher angenommen.

Die "Hartz"-Reformen (2002-2005) spielten für die Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit keine wesentliche Rolle. Sowohl der Prozess der Dezentralisierung der Lohnverhandlungen als auch die Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Wirtschaft hatten schon ein Jahrzehnt zuvor, etwa Mitte der 1990er Jahre, begonnen.

Die Ergebnisse werfen ein neues Licht auf die Rolle, die arbeitsmarktpolitischen Reformen im Hinblick auf die dramatische Erholung der deutschen Wirtschaft zukommt. Wir glauben nicht, dass der politische Prozess allein - hätte es die Tarifautonomie nicht gegeben - in der Lage gewesen wäre, die Lohnverhandlungen in Deutschland in ähnlichem Maße zu dezentralisieren. Aber genau dieser Aspekt führte letztlich zu der deutlich sichtbaren Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit.

Diese Forschungsergebnisse ergeben wichtige Konsequenzen für die südeuropäischen Länder. In Ländern wie Italien und Frankreich sind die Arbeitsmarktinstitutionen viel stärker zentralisiert und gesetzlich geregelt, als das in Deutschland der Fall ist. Reformen hängen daher stark vom politischen Prozess ab. Ob diese Länder solche radikalen Veränderungen erreichen können, ist deshalb fraglich.

Aus der deutschen Erfahrung resultiert, dass entscheidend für eine Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit Arbeitsmarktreformen sind, die eine Dezentralisierung von Tarifverhandlungen auf Unternehmensebene zum Ziel haben, unter gleichzeitiger Einbeziehung der Arbeitnehmervertreter. Die Einführung von politischen Reformen nach dem „Hartz"-Vorbild mögen sicherlich ebenfalls hilfreich sein, sind aber sicher nicht ausschlaggebend für eine Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit.

  • Wie konnte Deutschland seine Wettbewerbsfähigkeit verbessern?

Die Abbildung unten zeigt für ausgewählte Länder die „relativen Lohnstückkosten" in US-Dollar für die gesamte Wirtschaft eines Landes, angepasst an die jeweilige Zusammensetzung der Märkte, in denen sie konkurrieren (siehe Details der Berechnung). Die Abbildung zeigt, dass sich die Wettbewerbsposition Deutschlands seit 1995 stetig verbesserte, während sie sich für einige wichtige europäische Handelspartner (Spanien und Italien) verschlechterte oder sich nicht wesentlich änderte (Frankreich).

Wir zeigen in unserer Arbeit, dass Anfang bis Mitte der 1990er Jahre die spezifische Struktur des deutschen Systems mit seinen Arbeitsmarktinstitutionen zu einem beispiellosen Anstieg der Dezentralisierung (bzw. Lokalisierung) führte, was sowohl den Prozess der Lohnsetzung als auch die Festlegung der Arbeitszeiten und andere Aspekte der Arbeitsbedingungen betrifft. Die Verhandlungen wurden dadurch von einer branchen- und regionenspezifischen Ebene auf die Ebene des einzelnen Unternehmens bzw. der einzelnen Arbeiter verlagert. Dieser Dezentralisierungsprozess trug dazu bei, die Löhne - insbesondere am unteren Ende der Lohnverteilung - zu senken, was letztlich die Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Wirtschaft verbesserte.

In Deutschland werden die Arbeitsmarktbeziehungen nicht per Gesetz oder durch den politischen Prozess geregelt, sondern in Verträgen und gegenseitigen Vereinbarungen zwischen den drei Hauptarbeitsmarktinstitutionen: den Gewerkschaften, den Arbeitgeberverbänden und den Betriebsräten (Arbeitnehmervertreter sind in der Regel in mittelgroßen und großen Unternehmen vorhanden). Dieses institutionelle Detail ermöglichte eine beispiellose Dezentralisierung des Lohnfindungsprozesses, ohne jegliche Einbeziehung des politischen Prozesses, der von zwei wesentlichen Entwicklungen angetrieben wurde: erstens einem starken Rückgang der Tarifbindung von Arbeitnehmern und zweitens einer Zunahme der Tariföffnungsklauseln. Beide Entwicklungen stärkten die Rolle der Betriebsräte bei der Lohnfestsetzung in Firmen gegenüber der Rolle der überbetrieblich agierenden Gewerkschaften.

  • Wie viel haben die „Hartz"-Reformen zum ökonomischen Erfolg Deutschlands beigetragen?

Die sogenannten „Hartz"-Reformen, die unter Kanzler Gerhard Schröder für den Arbeitsmarkt umgesetzt wurden, waren für die Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Industrie nicht von zentraler Bedeutung. Diese Reformen wurden implementiert, als der Prozess der Dezentralisierung und die Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit schon fast ein Jahrzehnt lang im Gange waren. Schwerpunkt der Reformen war es, die Anreize der Arbeitslosen für eine Arbeitsaufnahme zu vergrößern und die Vermittlungseffizienz der Bundesagentur für Arbeit zu verbessern. Auf den entscheidenden Faktor für die höhere Wettbewerbsfähigkeit Deutschlands - die bemerkenswerte Lohnzurückhaltung seit Mitte der 1990er Jahre - hatten sie keinen direkten Einfluss. Jedoch unterstützte die durch die Hartz-Reformen ausgelöste verstärkte Aktivierung der Arbeitslosen die Verbesserung der Beschäftigungsentwicklung, die ursächlich jedoch aus der nachhaltigen Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit herrührte.

  • Warum nahm die Flexibilität des Arbeitsmarkts erst seit Mitte der 90er Jahre zu?

Warum kam es in Deutschland erst ab Mitte der 1990er Jahre und nicht schon früher zu dem starken Rückgang der Tarifbindung sowie die Einführung und Nutzung von Tariföffnungsklauseln - und damit zu einer zunehmenden Verlagerung der Lohnsetzung auf die betriebliche Ebene? Wir argumentieren, dass die durch die deutsche Wiedervereinigung ausgelöste zusätzliche steuerliche Belastung verbunden mit einem unmittelbar zunehmend wettbewerbsfähigeren globalen Umfeld es für deutsche Unternehmen zu kostspielig machte, hohe Tariflöhne zu zahlen. Die neuen Möglichkeiten, die Produktion in die nahen, aufstrebenden Volkswirtschaften Osteuropas zu verlagern, veränderten die Machtverhältnisse zwischen Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden und zwangen Gewerkschaften und/oder Betriebsräte dazu, Abweichungen von branchenweiten Vereinbarungen zu akzeptieren, was oft niedrigere Löhne zur Folge hatte. Deutschlands Gewerkschaften und Betriebsräten wurde klar, dass sie Zugeständnisse machen mussten, um nicht weiter an den Rand gedrängt zu werden, und um das Überleben der Unternehmen zu sichern. Die spezifischen Charakteristika der Arbeitsmarktinstitutionen in Deutschland erlaubten es den Gewerkschaften, sich den neuen wirtschaftlichen Gegebenheiten anzupassen und diese Zugeständnisse zu machen. Im Ergebnis erwies sich der deutsche Arbeitsmarkt unter diesem Anpassungsdruck als weitaus flexibler als dies die meisten je erwartet hätten.

  • Warum haben andere kontinentaleuropäische Länder nicht auf die gleiche Weise wie Deutschland reagiert?

Das System der Arbeitsmarktparteien in anderen kontinentaleuropäischen Ländern ermöglicht es meist nicht, sich so anzupassen, wie es im deutschen System möglich ist. In Ländern wie Frankreich und Italien zum Beispiel werden Tariflöhne oft auf nationaler Ebene ausgehandelt und gelten für alle Unternehmen in der Wirtschaft, unabhängig davon, ob das Unternehmen ausdrücklich den Tarifvertrag anerkennt oder nicht. In den 1990er und 2000er Jahren verblieb die Tarifbindung auf sehr hohem, bemerkenswert stabilem Niveau von etwa 90 Prozent in Frankreich und 80 Prozent in Italien. Insbesondere werden - im Gegensatz zu Deutschland in den 2000er Jahren - Tarifverträge in der Regel für alle Arbeitnehmer einer Branche als allgemeinverbindlich erklärt. Für vieles, was in Deutschland durch Arbeitsverträge geregelt wird, gibt es in anderen Ländern gesetzliche Vorschriften (wie der Mindestlohn in Frankreich) oder es wird auf nationaler Ebene geregelt (indem sich z.B. tarifvertragliche Regelungen auf alle Unternehmen in der Wirtschaft erstrecken). Änderungen dieser Vorschriften erfordern in diesen Ländern eine Zustimmung auf landesweiter bzw. politischer Ebene, was den Spielraum für eine Dezentralisierung der Lohnfindung (und anderer Aspekte der Arbeitsbedingungen) verringert.

  • Was sind die Lehren für Europa?

Obwohl man oftmals das Argument hört, dass andere kontinentaleuropäische Länder den politischen Willen aufbringen sollten, ihre eigenen „Hartz"-Reformen umzusetzen, glauben wir, dass eine solche Empfehlung irreführend ist. Aus unserer Sicht war es die spezifische Struktur des deutschen Systems der Arbeitsbeziehungen, die unter Anpassungsdruck den Weg für die bemerkenswerte Dezentralisierung der Lohnfindung von der Industrie-Ebene auf die Ebene des einzelnen Unternehmens bzw. des einzelnen Arbeiters bereitete. Dies führte letztlich zu einer deutlichen Steigerung der Produktivität - gemessen an den Lohnstückkosten - und verbesserte so die Wettbewerbsfähigkeit Deutschlands. Es ist zweifelhaft, ob die Dezentralisierung der Lohnfindung allein durch den politischen Prozess und ohne die Tarifautonomie in diesem Maß hätte erreicht werden können.

Daher sollten "Hartz"-Reformen keine Politikempfehlung Deutschlands für den Rest des europäischen Kontinents sein (ein Rat, der oft von deutschen Ökonomen oder durch die Politik, z.B. von Bundeskanzlerin Angela Merkel in einer Rede im Februar 2013, gegeben wird). Arbeitsmarktreformen sollten darauf abzielen, das System der industriellen Beziehungen so zu verändern, dass Lohnverhandlungen dezentral auf Unternehmensebene stattfinden und gleichzeitig Mitspracherechte für Arbeitnehmer gesichert sind, damit sie im Falle eines wirtschaftlichen Aufschwungs durch Lohnsteigerungen profitieren können. Das Zusammenspiel beider Aspekte sichert die vertrauensvolle Zusammenarbeit zwischen Unternehmen und Arbeitnehmervertretern.

Kooperation

Dieser Artikel wurde für "Ökonomenstimme", die Internetplattform für Ökonomen im deutschsprachigen Raum, erstellt. Die Presse ist exklusiver Medienpartner der Ökonomenstimme.

Die Autoren

Christian Dustmann ist Professor für Volkswirtschaftsleher am University College London. Er ist Direktor des CReAM, des "Centre for Research and Analysis of Migration", und wissenschaftlicher Direktor des "Norface programme on migration".
Bernd Fitzenberger hat seit 2007 den Lehrstuhl für Statistik und Ökonometrie an der Albert-Ludwigs-Universität Freiburg inne und hält Lehrveranstaltungen zu Statistik, Ökonometrie und Arbeitsmarktökonomik. Davor war er Professor in Dresden, Mannheim und Frankfurt.
Uta Schöberg ist assozierte Professorin am Volkswirtschaftsdepartement des University College London und Research Fellow am Institut für Arbeits- und Berufsforschung Nürnberg.
Alexandra Spitz-Oener ist Professorin an der Wirtschaftswissenschaftlichen Fakultät der Humboldt-Universität zu Berlin und "Research Fellow" am Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung in Nürnberg.

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