Hans Kelsen hat vor rund 90 Jahren ein Wahlrechtsmodell entwickelt, das die Vorzüge des Persönlichkeitswahlrechts mit den Grundsätzen des Proportionalwahlrechts in Einklang bringt. Es ist noch immer aktuell.
Wien. „Die Unzufriedenheit mit dem Wahlrecht“: Unter diesem Titel veröffentlichte der Staatsrechtler und Demokratietheoretiker Hans Kelsen vor genau 86 Jahren, am 12.3. 1926, in der „Neuen Freien Presse“ Vorschläge zur Reform des Wahlrechts. Sie haben bis heute nichts von ihrer Aktualität verloren.
Jahrzehntelang wurde die Republik von zwei Parteien regiert, und in dem Moment, als ihnen diese Macht zu entgleiten droht, wird der Ruf nach einer Änderung des Wahlrechts laut. Das ist etwa so, als wollte man die Fußballregeln ändern, damit die österreichische Nationalmannschaft endlich einmal Europameister werden kann.
Wenn die Minderheit regieren kann
Dabei ist die Sorge darüber, was passieren könnte, wenn eines Tages Kräfte an die Macht kommen, die „außerhalb des Verfassungsbogens“ stehen, durchaus berechtigt. Aber wie weit darf die andere Seite gehen, um dies zu verhindern? Diese Frage stellt sich, wenn man die jüngst veröffentlichten Wahlrechtsmodelle ansieht. So schlägt Andreas Khol vor, dass von den z.B. 170 Abgeordneten die ersten 100 in Einer-Wahlkreisen gewählt werden, wobei eine relative Mehrheit genügt. Die übrigen Sitze sollen dem Proportionalausgleich dienen (s. „Die Presse“, 25.2.). Exemplifizieren wir dies anhand eines Zahlenbeispiels, wobei wir den durchaus realistischen (farblich verfremdeten) Fall annehmen, dass Partei „gelb“ bundesweit auf 34%, Partei „lila“ auf 33% und Partei „pink“ ebenfalls auf 33% kommt. Weiters sei zur Illustration die – nicht ganz so realistische, aber immerhin nicht auszuschließende – Annahme gemacht, dass dieses Kräfteverhältnis im ganzen Bundesgebiet gleich verteilt ist, dass also „gelb“ in jedem Wahlkreis auf 34% kommt und alle Einer-Wahlkreise erobert. Sie stellt damit 100 Abgeordnete, was fast 61% der Mandate bedeutet, während sich die beiden anderen Parteien mit den übrigen 70 Sitzen (39%) begnügen müssen, obwohl sie zusammen 66% der Wähler auf sich vereinigen. Wir müssen uns also bewusst sein, dass dieses und ähnliche Modelle (wie etwa das „minderheitenfreundliche Mehrheitswahlrecht“, das schon seit Jahren in Graz propagiert wird) dazu führen können, dass eine Minderheit über die Mehrheit regiert – was dem Begriff der Demokratie zuwiderläuft.
Allerdings machen die Befürworter geltend, dass man in einem derartigen System nicht mehr parteipolitisch denken dürfe; das Mehrheitswahlrecht soll ja vor allem einzelne Persönlichkeiten stärken, die Allmacht der Parteien aber schwächen. Derartiges ist jedoch kaum empirisch belegbar. Das Gegenteil beweisen vielmehr die USA, wo das faktische Zweiparteiensystem wesentlich eine Folge des Mehrheitswahlrechts ist; Ähnliches galt bis vor Kurzem für Großbritannien, wo sich jüngst eine dritte Kraft nicht wegen, sondern trotz des dortigen Mehrheitswahlrechts für viele überraschend etablieren konnte. Immerhin zeigt dies, dass kleinere Parteien in einem Mehrheitswahlsystem nicht völlig chancenlos wären – aber schwerer haben sie es doch. Individuelle Persönlichkeiten, die einen Ein-Mann-Wahlkampf führen wollen, werden aber wie bisher ein Einzelphänomen bleiben. Solange sie sich nicht der Gunst der Medien derart erfreuen wie einst ein gewisser Europaabgeordneter, bleiben sie unbeachtet und im Wahlkampf ungehört – es sei denn, Österreichs Medienlandschaft änderte sich vollständig, woran ich nicht glaube.
Freiheit als Ideal der Demokratie
Die Entscheidung für ein Mehrheits- oder Verhältniswahlrecht ist eine Entscheidung für das Verhältnis zwischen Parlament und Volk in einer Demokratie. Wie Kelsen in seiner Schrift „Vom Wesen und Wert der Demokratie“ (1920) festgestellt hat, ist das Ideal der Demokratie, die Freiheit, dann verwirklicht, wenn der Einzelne nur an solche Gesetze gebunden ist, die er selbst beschlossen hat – oder aber, wenn er den Abgeordneten, der für sie gestimmt hat, selbst gewählt hat. Daher sollte die Parlamentswahl ein „möglichst deutliches Bild der politischen Gruppierung des Volkes“ schaffen. Im Idealfall der Proporzwahl gäbe es gar keine Sieger und Besiegten, weil die Wahl noch zu keinen Sachentscheidungen führt: Diese fallen erst im parlamentarischen Diskurs. Dagegen führt die Mehrheitswahl zu klaren Entscheidungen – doch ist das Volk in diesem Fall „frei nur während der Wahlen; sobald die Mitglieder gewählt sind, ist das Volk Sklave, einfach nichts“ (J.J. Rousseau, Der Gesellschaftsvertrag, 1762). Das Parlament aber verlöre seine Stellung als Forum des Meinungsaustausches; die politische Willensbildung würde sich außerhalb seiner Mauern vollziehen.
Andererseits muss der Wunsch nach mehr Individualität im Parlament ernst genommen werden: Denn es ist eine Ursache für unsere Demokratiekrise, dass der Kontakt zwischen Wählern und Gewählten so gering wie noch nie erscheint und das Volk „denen da oben“ fast nur mehr Kopfschütteln entgegenbringt. Es gilt, die Vorzüge des Persönlichkeitswahlrechts mit den demokratischen Grundsätzen des Proportionalwahlrechts in Einklang zu bringen. Und hier ist an ein Wahlrechtsmodell zu erinnern, welches Kelsen zur Zeit der Ersten Republik entwickelte:
Personen statt Parteien wählen
Gewählt werden gar keine Parteien als solche, sondern immer namentlich genannte Personen. Diese können, müssen sich aber nicht zu Parteien zusammengeschlossen haben. Alle Kandidaten können bundesweit gewählt werden; erreichen sie die Wahlzahl (= Gesamtwählerzahl durch Abgeordnetenzahl), sind sie gewählt. Jene Stimmen, die sie „zu viel“ (also über die Wahlzahl hinaus) erreicht haben, kommen in den Topf ihrer Partei, die dann entsprechend viele Abgeordnete zusätzlich entsenden kann, und zwar in der Reihenfolge, wie sie Stimmen erworben haben. Wurde ein parteiloser Einzelkandidat gewählt, gehen diese überschüssigen Stimmen verloren. In diesem System existieren überhaupt keine Wahlkreise, und es ist z.B. für einen Steirer auch möglich, eine Vorarlberger Kandidatin zu wählen (warum denn auch nicht?). Vor allem aber: Dieses System ermöglicht es einzelnen populären Personen, unmittelbar ins Parlament gewählt zu werden, ohne dass es zu irgendwelchen Verzerrungen des Proporzprinzips kommt.
Kelsen hat dieses Modell zwischen 1918 und 1929 mehrfach in wissenschaftlichen Arbeiten und auch in Tageszeitungen propagiert; zur Durchsetzung dieser Ideen wurde der Verein „Wahlreform“ gegründet, der aber ohne Erfolg blieb. Das Wahlrecht der Ersten Republik, an dessen Gestaltung Kelsen keinen Anteil hatte, war durch eine Vielzahl relativ kleiner Wahlkreise geprägt, was große Parteien begünstigte – mit dem bekannten Resultat. Heute, rund neunzig Jahre später, wäre es an der Zeit, wieder über Kelsens Ideen nachzudenken.
Dr. Thomas Olechowski ist Ao. Univ.-Prof. am Institut für Rechts- und Verfassungsgeschichte der Universität Wien.
("Die Presse", Print-Ausgabe, 12.03.2012)