Lernen von den Isländern

Island hat am vergangenen Wochenende in einer Volksbefragung gezeigt, dass ein Verfassungsprozess funktionieren kann, der das ganze Volk einbindet. Die Inselnation ist in diesem Prozess zu einem Labor für die Zukunft der Bürgerbeteiligung in der Politik geworden.

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(c) Erwin Wodicka - wodicka@aon.at (Erwin Wodicka)

Stellen Sie sich vor, Sie wären der liebe Gott und wollten ein Land backen, in dem Bürgersinn, Demokratie und Frieden gedeihen. Wo tun Sie es hin? Am besten mitten ins Meer, dann gibt es keine Grenzstreitigkeiten mit irgendwelchen Nachbarländern. Machen Sie die Einwohnerzahl nicht zu groß, ein paar hunderttausend sind ideal, dann kennen sich alle über drei Ecken und vertrauen einander leichter. Lassen Sie alle die gleiche Sprache sprechen und nicht zu inhomogen sein. Geben Sie ihnen eine Geschichte, in der möglichst wenig Eroberungen und Invasionen vorkommen. Lassen Sie die Insel unbewohnt sein, wenn Ihre Bevölkerung anfängt, sie zu besiedeln, dann müssen Sie sich hinterher nicht mit Ureinwohnern und unterdrückten Minderheiten herumplagen. Lassen Sie die Inselbewohner auf keinen Fall zu reich werden, sonst holen Sie sich alle möglichen wirtschaftlichen Interessengegensätze und militärischen Expansionsgelüste ins Haus.

Es gibt diese Insel schon: Sie liegt im Nordatlantik, etwa auf halber Strecke zwischen Amerika und Europa. Sie ist so groß wie Österreich und Slowenien zusammen, hat aber nur wenig mehr Einwohner als Graz. Sie hat nur wenig Bodenschätze, aber viele natürliche Ressourcen wie Fisch, Wasserkraft und Geothermie. Sie hatte noch nie in ihrer Geschichte einen König, dafür aber ein Parlament, das sich rühmt, das älteste der Welt zu sein.

Diese Insel heißt Island. Dort findet zurzeit ein Demokratieexperiment statt, von dem auch Länder mit weniger idealen Bedingungen eine Menge lernen können. Es geht um die Verfassung. Es geht um die Frage, ob das Volk direkt, vorbei an Parteien, Parlamenten und Politikern, seine Angelegenheiten in die Hand nehmen kann. Darum, ob das möglich ist, und wenn ja, wie.


Das erste Opfer der Finanzkrise. Vor vier Jahren war Island zuletzt ganz groß in den Schlagzeilen: Hier kam der Tsunami der Finanzkrise, den der Zusammenbruch der Investmentbank Lehman Brothers in New York 2008 ausgelöst hatte, als Erstes an. In den Jahren zuvor hatte sich, gefördert von der politischen Elite unter Führung der konservativen Unabhängigkeitspartei, in dem Land eine riesige Finanzblase gebildet, die nun über Nacht platzte. Das gesamte Bankensystem Islands krachte zusammen, und aus dem Traum vom schnellen, mühelosen Geld war die harte Wirklichkeit eines gigantischen Schuldenbergs geworden.

Aus der wirtschaftlichen Krise wurde schnell eine politische: Zum ersten Mal in der Geschichte gab es Massenproteste auf den Straßen und Plätzen von Reykjavík. Vor dem Parlament versammelten sich tausende wütender Bürgerinnen und Bürger und machten Krach mit Pfannen und Topfdeckeln, wer sich von der Regierung blicken ließ, wurde mit Eiern und Klopapierrollen beworfen. Nach einigen Wochen gab die Regierung auf, es gab Neuwahlen, erstmals übernahm eine linke Koalition die Macht. War das eine Revolution? Kann man so sagen.

Die linke Regierung hat ein Versprechen gegeben: Die Verfassung sollte erneuert werden. Die alte stammte aus dem Jahr 1944, als Island sich von Dänemark unabhängig machte, und entsprach weitgehend der dänischen Verfassung; nur den König hatte man durch einen gewählten Präsidenten ersetzt. Sechzig Jahre lang hatten die Parteien versprochen, diese Verfassung zu modernisieren, nie hatten sie geliefert.

Das Besondere an der Idee war das Verfahren, das die Regierung plante: Ein eigenes Verfassungsparlament mit 25 direkt vom Volk gewählten Mitgliedern sollte das neue Grundgesetz entwerfen. Jede Isländerin, jeder Isländer konnte kandidieren, ausgenommen Mitglieder des Parlaments und der Regierung. Zuvor sollte eine Nationalversammlung aus 1000 zufällig aus dem Wählerregister ausgewählten Isländerinnen und Isländern die grundlegenden Prinzipien für die neue Verfassung festlegen.

Diesen Plan umzusetzen erwies sich als schwieriger als gedacht. Die Opposition, allen voran die von der Macht verdrängte Unabhängigkeitspartei, blockierte den Prozess, wo sie konnte. Der Wahlkampf verlief chaotisch, 520 Kandidaten warben um Stimmen, und am Ende gingen nur 37 Prozent der Berechtigten zur Wahl. Den größten Schlag versetzte dem Verfassungsprojekt aber der Oberste Gerichtshof: Er erklärte die Wahl für ungültig, angeblich weil die geheime Stimmabgabe nicht genügend gesichert gewesen sei.

Das konnte das Projekt aber nicht stoppen: Das Parlament ernannte die 25 Gewählten kurzerhand zu Mitgliedern eines Beratungsgremiums namens Verfassungsrat, und im Frühsommer 2011 machte sich dieser an die Arbeit – und alle konnten daran mitwirken. Über Facebook, über YouTube, über das Internet stellte der Rat jeden einzelnen Textvorschlag zur Diskussion. Jeder konnte Vorschläge machen, Kritik üben, Verbesserungen anregen. Tausende machten davon Gebrauch.

Ende Juli 2011 war der Entwurf fertig, nach nur vier Monaten intensiver Arbeit. Inhaltlich war der Entwurf alles andere als revolutionär: Das Regierungssystem blieb weitgehend gleich, nur die Kompetenzen des Präsidenten wurden etwas präziser gefasst und die Pflicht eingeführt, ein Gesetz dem Volk zur Abstimmung vorzulegen, wenn zehn Prozent der Bürgerinnen und Bürger dies fordern. Das Wahlsystem wurde behutsam reformiert, um das Stimmenungleichgewicht zwischen der Hauptstadt Reykjavík, wo ein Drittel aller Isländer wohnt, und ländlichen Regionen abzubauen. Ein weitgehendes Informationsrecht gegenüber Parlament und Regierung wurde eingeführt, die Freiheit des Internets garantiert.

Insgesamt konnte sich der Entwurf der 25 Nichtpolitiker im Verfassungsrat durchaus sehen lassen: Drei der renommiertesten vergleichenden Verfassungsrechtsexperten der Welt, Tom Ginsburg, Zachary Elkins und James Melton, bescheinigten dem Rat, exzellente Arbeit geleistet zu haben.


Das Volk gegen die Machtelite. Das war freilich nur ein Zwischenerfolg. Die Unabhängigkeitspartei tat weiterhin alles, um den Rat und den Entwurf als amateurhaft, ja sogar gefährlich zu denunzieren. Die linke Regierung hatte unterdessen wegen der harten Sparmaßnahmen, die sie durchsetzen musste, massiv an Popularität verloren. Ihre Mehrheit wackelte, Umfragen sagten voraus, dass nach Neuwahlen die Unabhängigkeitspartei wieder an die Macht zurückkehren würde.

Für das Verfassungsprojekt war das fatal, weil die bestehende Verfassung zu ihrer Änderung einen doppelten Parlamentsbeschluss verlangt – einen vor und einen nach Neuwahlen. Die Unabhängigkeitspartei hatte inhaltlich allen Grund, den Entwurf des Rates abzulehnen: Er sieht vor, dass die natürlichen Ressourcen des Landes nationales Eigentum bleiben müssen. Das betrifft vor allem die Fischquoten, die ihren bisherigen Besitzer zu ungeheurem Reichtum verholfen haben – den sie mithilfe der Unabhängigkeitspartei verteidigen wollten.

Aus diesem Grund pochte die Regierungsmehrheit darauf, den Verfassungsentwurf dem Volk zur Abstimmung vorzulegen. Nach geltendem Verfassungsrecht war zwar nur eine nicht bindende Volksbefragung möglich. Aber trotzdem: Wenn das Volk in genügend großer Zahl bekundet, den Entwurf zur Verfassung gemacht sehen zu wollen, dann – so die Hoffnung – werde sich auch die Unabhängigkeitspartei nicht länger sträuben können und die Verfassungsreform bestätigen.

Vergangenes Wochenende kam die Stunde der Wahrheit: Würden die Isländerinnen und Isländer den Entwurf unterstützen? Würden sie in hinreichend großer Zahl hingehen? Würde sich der zynische Verdacht, Verfassungspolitik sei eben doch etwas für besonders interessierte Eliten und zu kompliziert und abstrakt für das einfache Volk, bestätigen?

Als am vergangenen Sonntag die letzten Stimmen ausgezählt waren, überraschte das Ergebnis selbst Optimisten: Zwei Drittel hatten mit Ja gestimmt. Und, fast wichtiger: Jeder Zweite hatte teilgenommen. Das klingt nach nicht viel, verglichen mit der Wahlbeteiligung. Aber für ein Referendum ist das eine Menge. In der Schweiz, wo Volksabstimmungen zum Verfassungsrepertoire gehören, sind 50 Prozent Beteiligung regelmäßig üblich.


Erfolg unter Laborbedingungen. Dass der Entwurf zur Verfassung wird, ist zwar nicht garantiert, das letzte Wort behält das Parlament. Aber als Demokratie-Experiment ist der Verfassungsgebungsprozess in Island schon jetzt ein Erfolg. Kann ein Volk sich selbst auf die fundamentalen Regeln seines Zusammenlebens verständigen? Ist Politik möglich ohne das Treibmittel persönlicher Machtinteressen, ohne Konflikt, ohne Wettbewerb, ohne „Politik“? Mit dem Referendum vom vergangenen Wochenende ist der Beweis geführt, dass das prinzipiell funktionieren kann. Jedenfalls unter Laborbedingungen.

Und jetzt stellen Sie sich bitte erneut vor, Sie seien der liebe Gott. Setzen Sie Ihr Land mitten hinein in den europäischen Kontinent. Verzwanzig-, verhundertfachen Sie seine Einwohnerzahl. Mischen Sie einen Haufen Ethnien durcheinander, und streuen Sie großzügig nationale und regionale Ressentiments, wirtschaftliche Ungleichheit und sprachliche und kulturelle Vielfalt über das Ganze. Und jetzt lassen Sie dieses Land einen solchen Verfassungsgebungsprozess durchlaufen, wie ihn Island hatte. Das geht nicht, sagen Sie?

zum Autor

Maximilian Steinbeis
ist Autor und freier Journalist in Deutschland. Der 42-jährige Jurist war acht Jahre lang als Rechtsredakteur und politischer Korrespondent für das „Handelsblatt“ in Karlsruhe tätig, heute beobachtet er auf seiner Website verfassungsblog.de staatsrechtliche Entwicklungen in der ganzen Welt.

2009 hat er zum 60. Jahrestag des Inkrafttretens des deutschen Grundgesetzes das Buch „Die Deutschen und das Grundgesetz. Geschichte und Grenzen unserer Verfassung“ (Pantheon, gemeinsam mit S. und M. Detjen) veröffentlicht.

Parallel zu juristischen Texten schreibt Steinbeis auch Prosa (zuletzt 2010: „Pascolini“ im Aufbau-Verlag). 2011 hat er am Ingeborg-Bachmann-Wettbewerb in Klagenfurt teilgenommen.
Susanne Schleyer

("Die Presse", Print-Ausgabe, 28.10.2012)

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